El federalismo fiscal y la descentralización

Por: Egon Montecinos

Una primera vertiente de la línea económica que ha abordado la temática es el federalismo fiscal. Este enfoque asocia la descentralización con la co-participación de los gobiernos locales en las finanzas nacionales y con la capacidad de generar nuevos recursos a partir de impuestos locales. Las investigaciones giran en torno a la estructura de ingreso más apropiada para los niveles subnacionales y plantean que si éstos ejercen importantes funciones de gasto también deberían tener mayores responsabilidades en la obtención de ingreso (Nickson, 1998). Es decir, se supone que los gobiernos subnacionales desempeñan un mejor trabajo cuando la obtención de los ingresos y los gastos se encuentran estrechamente relacionados (Bird, 1999).

Cuando se habla de federalismo fiscal se hace alusión tanto al tema de los ingresos como al del gasto por su estrecha vinculación, cuestión que se sustenta con lo que Olson (1969) denomina la equivalencia fiscal. Esta idea sugiere que los impuestos que pagan los individuos deben estar relacionados con los beneficios que reciben y que las transferencias intergubernamentales sólo deben darse hacia aquellas regiones más desfavorecidas que no pueden proveerse de servicios públicos satisfactorios (Rojas, 1999).

La descentralización, desde la perspectiva fiscal, ha adquirido un gran consenso incluso en países con una larga tradición centralista. Este consenso se ha alcanzado en materia de decisiones y relaciones intergubernamentales de carácter fiscal del Estado-nación con los niveles subnacionales debido, entre otras cosas, al ambiente cada día más competitivo al cual se enfrentan los gobiernos nacionales y subnacionales. Esta cuestión ha generado presiones adicionales para mejorar la calidad de los servicios y los impuestos del Estado en sus distintos niveles de gobierno (López y Artana, 1994).

No obstante, Bardhan (2002) ha señalado últimamente que los estudios sobre la descentralización en los países en vías de desarrollo (pero fundamentalmente en América Latina) se han realizado desde una teoría del federalismo fiscal que se ha inspirado en la realidad de países desarrollados. El autor constata que los contextos institucionales y las estructuras de incentivos políticos, fiscales y organizativos no son los mismos para todos los países. Por ello, pone de manifiesto la necesidad de desarrollar estudios sobre la descentralización que vayan más allá del federalismo fiscal, el cual en muchos casos no se adecua con los diseños institucionales de los países en vías de desarrollo y/o sub-desarrollados. Este aspecto ha hecho que no se pueda hablar de un único modelo de descentralización fiscal para la región; por el contrario, en la práctica encontramos diferentes modelos fiscales de descentralización, así como similitudes en cada uno de los países de América Latina, sean estos pequeños o grandes (Arze y Martínez, 2004).

El principal problema del modelo teórico del federalismo fiscal es que se ha desarrollado bajo el caso empírico de las experiencias de las ciudades y estados de Estados Unidos; consecuentemente, cuando se realizan investigaciones y estudios inspirados en este enfoque, no se logran reflejar las distintas realidades de los países en desarrollo o en transición a una economía capitalista (Bardhan, 2002).

Por ejemplo, uno de los supuestos teóricos sobre la literatura del federalismo fiscal es la eficiencia de la competición intergubernamental. Este supuesto consiste en que los distintos niveles de gobierno subnacional ofrecerán diferentes gastos e impuestos a sus ciudadanos, lo cual presupone que los individuos se moverán entre gobiernos subnacionales dependiendo de sus preferencias. Esta condición no se da de ninguna manera en países como los nuestros, donde en muchos casos existen municipios en los cuales los bienes públicos son todavía comunitarios y específicos (Rosales, 1995).

Otro aspecto que el federalismo fiscal no considera es la debilidad de las instituciones locales en los países democráticos en vías de desarrollo. Este aspecto hace mucho más fácil la captura por parte de las elites locales del gobierno local y de los recursos fiscales transferidos desde el gobierno central, y puede volver a cimentar viejas prácticas autoritarias que con la descentralización se intentaba eliminar (Bardhan, 2002; Willis, Garman y Haggard, 1999; Nickson, 1998).

Asimismo, otros estudios como los de Perry (1999) indican que las medidas descentralizadoras en América Latina, al surgir por presiones políticas y no necesariamente por razones económicas, generaron grandes ineficiencias y desequilibrios fiscales; por tal motivo, el mismo autor agrega que las transferencias fiscales en la región han generado grandes problemas, como una gran inestabilidad macroeconómica, dificultades crediticias en los Estados y un gasto ineficiente en el nivel subnacional. En este sentido, los análisis indican que en el nivel municipal no se ha mejorado el desempeño con la descentralización, siendo ineficientes en términos del manejo de los recursos7, mientras que en el nivel regional, provincial o estadual las disparidades territoriales del periodo 1985-1995 en algunos casos se han acrecentado (Finot, 2001). Por el contrario, en los países que históricamente son altamente descentralizados en materia fiscal, y donde los gobiernos locales financian gran parte de su gasto con contribuciones propias, se observa una mayor estabilidad económica: tal es el caso de Suiza o Estados Unidos (Perry, 1999).