Participación ciudadana en el Perú

Por: Edson Guerrero

La participación de los ciudadanos mayormente en los espacios locales municipales cobra vigencia, a través de diversos mecanismos que permiten una mayor relación entre las autoridades y los ciudadanos de que hay que hacer para mejorar la localidad.
Podemos empezar afirmando que ha cobrado nuevamente un protagonismo importante la participación ciudadana en estos últimos años en el Perú. Es una dimensión nueva para el sistema político peruano, que es entendida como un proceso de concertación, negociación y vigilancia entre la sociedad y las autoridades democráticamente constituidas.
Sin embargo, existe la tendencia a creer que la participación ciudadana no es sino, la movilización de las masas para fines y objetivos concretos en coyunturas políticas específicas. Otros, conciben la participación ciudadana como una mera moda, y que como tal pasará. Finalmente, los más radicales y en el plano del sistema político, sostienen que la participación ciudadana debe ampliarse hasta sustituir a la representación. Es decir, la democracia representativa daría paso a la democracia participativa.
Si definimos a la participación ciudadana como “el proceso por el cual los ciudadanos, individual o colectivamente tienen el derecho y la oportunidad de manifestar a través de actos, actitudes y dentro del marco legal sus intereses y demandas, a fin de influir en la formulación y toma de decisiones gubernamentales. Su campo de acción está en la administración y la gestión pública”. En ese marco, nos damos cuenta que muchas de las actividades que se consideran como participación ciudadana, son en sí mismas, expresión de participación social. La frontera es clara; al colaborar con la seguridad ciudadana como agentes de prevención, o apoyar en la limpieza pública o en la preparación de alimentos, no se influye en la formulación de políticas o en la toma de decisiones en las instancias gubernamentales.
La distinción se puede observar también en la relación de los individuos y las organizaciones con el gobierno o las entidades públicas. Ejemplo: El Estado provee los recursos, los individuos colaboran con su trabajo y se presta un servicio; esto es participación social. En cambio, si se reduce el presupuesto de la organización y sus miembros protestan por ello o sus dirigentes se reúnen con las autoridades para tratar el tema, entonces, es participación ciudadana, ¿porqué?, por que se está influyendo en el proceso de decisión política.
¿En todos los niveles de gobierno se puede hacer participación ciudadana? La respuesta es sí con reservas. Las reservas se plantean cuando el tema de la participación ciudadana se la traslada al ámbito del sistema político. La participación ciudadana es posible en todos los niveles de gobierno con características definidas por el tamaño del gobierno. Esta es una variable vital, ya que la influencia en la formulación de políticas o en la toma de decisiones se hace menos directa cuanto mayor es el tamaño del gobierno. Por ello, definido el marco de acción de la participación ciudadana, los ciudadanos organizados pueden hacer que sus creencias, valores e intereses sean expresados desde la sociedad civil hacia las diversas instancias de gobierno.
En el gobierno local la participación ciudadana se concibe como la intervención de los ciudadanos en aspectos de seguridad y vigilancia, en la co-formulación de las prioridades presupuestales, en la administración de algunos programas sociales, etc. También se concibe la participación ciudadana como la “vigilancia social” a la actuación pública de los gobernantes y de la gestión de las entidades públicas. Esta práctica ciudadana permite mejorar la gestión pública de los municipios y por ende el desarrollo local municipal.

La descentralización y la competitividad como tarea para las regiones en el Perú

Por: Ángel Meneses

A las Regiones les corresponde un papel activo de su propio desarrollo, que comienza con la elaboración de los planes de desarrollo, ordenamiento territorial y los presupuestos participativos. El criterio de competitividad obliga a repensar la región y establecer políticas de desarrollo económico territorial, proceso que se debe buscar su viabilidad a través de una autentica descentralización.
Para esta definición, es necesario tener claridad de cuál es el modelo de crecimiento del país, para concordarlo con las regiones. En los ochentas superó la idea del crecimiento dependiente solo del capital y del trabajo, aunque la innovación tecnológica se consideraba como un factor exógeno. En los noventas se reconoce la importancia de las instituciones, el fortalecimiento de los marcos legales y la regulación para reducir los costos de transacción, se observa al estado preocupado en desarrollar mercados, con privatización y reducción de barreras a la inversión cosa que se continúa con reformas cosmético.
Con estos antecedentes recibimos el proceso de descentralización con una vida pendular de arranque, freno y retroceso, pero en fin es lo tenemos y proponemos que las directrices deben promover las exportaciones de productos bandera regional, incorporar innovación tecnológica en su proceso de producción y proteger el medio ambiente, tres elementos fundamentales para desarrollar corredores económicos conformado por las ciudades intermedias, articuladas por vías de transporte e intercambio de productos y servicios, de manera que se inicie una dinámica económica competitiva regional que favorezca el desarrollo de mercados regionales, genere oportunidades de trabajo, incremento del ingreso personal, y mejore el bienestar de las regiones.
Este enfoque requiere considerar los grados de articulación e integración de las principales ciudades regionales, porque cada espacio cuenta con diferente configuración poblacional, económica, geográfica y cultural, dificultad viene cuando se tiene que construir un indicador homogéneo para medir la competitividad regional, sin embargo existen cinco metodologías para su medición: Global Competitiviness Report (WEF) sus pilares descansa en ambiente macroeconómico, calidad de las instituciones públicas y la tecnología aplicados a una muestra 152 países; Worl Competitiveness Report (IMD) aplicados a 51 países y 8 economías regionales y emplea cuatro factores base y son: performance económico, eficiencia del gobierno, eficiencia empresarial e Infraestructura; Índice de Competitividad regional de Chile (ICC) se apoya al paradigma sistémico y los factores considerados son: personas, recursos naturales, infraestructura, gobierno, resultados económicos, ciencia y tecnología y empresas con información cuantitativa y cualitativa; Escalafón de la Competitividad de los departamentos en Colombia (ECDC) elaborado por la CEPAL en el 2002 para Colombia acude a la teoría de crecimiento y el ingreso per cápita, siendo los factores considerados: fortaleza económica, internacionalización, gobierno e instituciones, finanzas, infraestructura, gestión empresarial, ciencia y tecnología, recursos humanos y medio ambiente; y la Metodología preliminar de Competitividad Regional, Liderazgo e información esta metodología se sustenta sobre la base de competitividad sistémica con variables estandarizadas y ponderadas e incluyen los siguientes factores: Nivel Meso: capital social, infraestructura, naturaleza, financiamiento y costos de transacción y políticas regionales, en el nivel Micro (de acuerdo a la propuesta de competitividad empresarial de Porter) estrategia, estructura y rivalidad entre empresas locales, condiciones de la demanda local y nacional, condiciones de los factores e industrias relacionadas y de soporte.
Adicionalmente si queremos conocer con mayor precisión a las economías regionales, requiere de un estudio de flujos comerciales interregionales que den luces sobre el potencial de intercambio para un adecuado replanteo y conformación de las tan criticadas macro regiones.

Desarrollo Económico Local (DEL): ni de izquierda ni de derecha, una cuestión de seducción y sensatez

Por: Francisco Albuquerque

“Como sabemos, todo proceso de desarrollo local comienza con un ejercicio de acuerdo entre actores. En otras palabras, el desarrollo local es, antes que nada, un proceso participativo. Y allí es donde es necesario hacer bien los ejercicios en materia de concertación entre actores, públicos y privados. En este terreno, el arte de la seducción es formar a personas que sean capaces de creer que por allí se empieza, forjar convicciones en torno a una estrategia que, naturalmente, tiene que crecer a partir de la problemática de cada territorio.”

Pero, ¿cómo trabajar para construir esos acuerdos y esas convicciones? Alburquerque reconoce que no es una tarea sencilla y ubica alguno de los escollos más importantes en inercias culturales, a las que contribuyen las actitudes de influyentes colectivos y corporaciones que, aunque no se parezcan a priori a enemigos ideológicos, no la tienen fácil a la hora de articular una visión territorial del desarrollo con sus propios discursos fundacionales.

“Naturalmente, no hay recetas sobre cómo lograr la concertación entre los actores públicos y privados en cada territorio. De todas maneras, sí hay algunas reglas. Son reglas sencillas, pero el ejercicio de la ideología y de las convicciones fundamentalistas no ayuda mucho. Es que estos no son temas de partidos o de convicción ideológica. Hay que saber escuchar, hay que saber buscar lo posible y no lo imposible. En ese sentido, hace falta mucha sensatez.”

“Es difícil concertar en una sociedad que se basa en una democracia de partidos. Los partidos representan a la gente o la excluyen. La consultan cada 4 años, ¿por qué no una cosa más directa? Con el enfoque DEL estamos buscando una relación más directa y a veces los partidos políticos son una dificultad. En torno al tema del desarrollo local no se puede hablar de la izquierda y la derecha afirmando que una lo defiende y la otra no. La izquierda clásica nunca ha considerado al desarrollo local como algo interesante, posiblemente porque dentro de un esquema que se basa en las clases sociales y el antagonismo, no cuadra un enfoque como el nuestro, que busca la concertación y el mutuo beneficio entre toda la gente que vive en un mismo territorio. Para ellos somos odiosamente interclasistas y, por consiguiente, no demuestran mucho interés en los reformistas que nos dedicamos a esto. Claro está que esa es una discusión pendiente, especialmente para ellos.”

“Qué no decir de los sindicatos, que representan a la clase trabajadora en un mundo donde la mayoría está excluido, explotado, o subempleado.”

“Hemos heredado estructuras de organización sindicales, sociales y políticas que no ayudan mucho a un enfoque que está proponiendo: pongámonos de acuerdo en temas que son de país, de territorio y hagámoslo más allá de las diferencias ideológicas; pongámonos de acuerdo en que encontrar trabajo y una vida digna para la gente, un desarrollo más humano, son temas que van más allá de las ideologías.”

“Y es que la gente vive inserta en una cultura y en unas instituciones. Por ello, creo que el retraso en la instalación del enfoque territorial en las políticas nacionales de desarrollo en America Latina tiene mucho que ver con esta escasa visión del tema que ha tenido la izquierda clásica. Y la derecha se dedica a conservar las posiciones y, por consiguiente, que no vea al DEL como algo pertinente es parte del guión.”

“Pero también te encuentras con sorpresas: gente honesta que, aún desde los sectores conservadores, advierte que la búsqueda debe abrir el escenario a eso que a veces se ha denominado como una alternativa de convivencia. Yo creo que buscar alternativas de convivencia en un mundo que ya tiene suficientes elementos de terror y de crueldad no es sólo reformismo. Es casi sensatez. El desarrollo local tiene mucho de sensatez y en eso no hemos cedido. Pero somos conscientes que en esta tarea hay dificultades que superar, porque estamos en un contexto cultural que invita más al conflicto que a la búsqueda de posiciones de acuerdo. Pero, más tarde o más temprano, los acuerdos van a tener que llegar.”

Garantizar una mayor autonomía y responsabilidad fiscal local

La práctica latinoamericana muestra que las municipalidades vienen recaudando una pequeña proporción de los ingresos a través de los recursos propios, lo que refleja la fragilidad de las finanzas locales y la alta dependencia de las transferencias. Por ejemplo, en la experiencia de Brasil, Bolivia, Colombia y Chile, entre otros, los ingresos propios en promedio constituyen alrededor de la mitad de los ingresos totales y las transferencias representan el porcentaje restante.
Esta situación amerita la necesidad de lo que podríamos llamar un nuevo pacto fiscal a nivel territorial, que promueva una situación financiera más sólida y sostenible frente a las mayores responsabilidades que vienen teniendo estos niveles. En otros términos, un proceso de descentralización sostenible requiere tanto de una adecuada asignación de competencias como de esquemas de financiamiento basados en una mayor responsabilidad fiscal por parte de las localidades.
La dirección de las reformas debe apuntar a una mayor autonomía de las municipalidades para que generen sus propios ingresos en función del juego político entre el gobierno local y los ciudadanos, que demanda de éstos su apoyo político. Dentro de un proceso de descentralización, este sistema genera una economía política y una eficiencia económica mucho más satisfactoria que un sistema basado en la excesiva dependencia de las transferencias intergubernamentales.
Los países del Istmo Centroamericano establecen constitucionalmente la autonomía de las municipalidades, aunque en la práctica esto contrasta con el marco restrictivo (en algunos de ellos hasta inexistente) que en materia impositiva no permite un mínimo poder tributario local.
Para no confundirnos, es poco lo que una localidad puede hacer en materia tributaria, por loa inexistencia de facultades y por lo falta de aplicación de diversos impuestos eminentemente locales por naturaleza. Por ejemplo, El Salvador no cuenta con un impuesto inmobiliario, uno de los principales tributos del financiamiento local latinoamericano. Y aunque en República Dominicana está previsto a nivel nacional, su recaudación es prácticamente mínima.
Complementariamente, se aprecia una notoria rigidez en el sistema tributario local basado en tarifas impositivas uniformes y fijadas centralmente, en muchos casos con valores fijos y desactualizados, que en su conjunto contribuyen a la baja presión tributaria local existente en la mayoría de países del Istmo y del Caribe. Recordemos, a manera de ejemplo, que los gobiernos locales de países como El Salvador y la República Dominicana tienen una presión tributaria con valores cercanos a cero.
Reforzando lo anterior, la estructura tributaria local de varios países de la región continúa siendo bastante precaria, con excesivos tributos carentes de una capacidad recaudatoria significativa, obsoletos y difíciles de administrar. Es el caso de Paraguay con 40 gravámenes y República Dominicana que tiene cerca de 70 tributos locales, la gran mayoría de ellos (90%) de muy bajo potencial recaudatorio.
No obstante la debilidad de los códigos tributarios, en los últimos años se han promovido propuestas de simplificación y modernización en la administración tributaria local, que empiezan a tener mayor importancia en las discusiones gubernamentales.
En Nicaragua han primado fundamentalmente los principios de autonomía y autofinanciamiento de las municipalidades. En este país los impuestos locales tienen el mayor peso en la estructura de ingresos de toda la región latinoamericana. Mientras en Brasil o Colombia, los impuestos pesan el 23 % y 35 % respectivamente, en Nicaragua esta cifra promedia el 67 %. Esto no significa que los recursos sean suficientes y estén en mejores condiciones para enfrentar las crecientes necesidades de gasto local.
En síntesis, la descentralización fiscal resulta poco efectiva si las municipalidades no cuentan con los recursos adecuados que les permitan adelantar de manera responsable la provisión de los servicios asumidos.
El fortalecimiento de los ingresos propios a nivel local no solamente requiere modernizar la administración tributaria vigente, especialmente la de sus principales impuestos. Ya que el impuesto inmobiliario, las patentes industriales, comerciales y de servicios, y el gravamen a los vehículos automotores, representan aproximadamente el 70 % del total de la recaudación municipal en los países de la región.
También demanda incentivar mayor creatividad financiera para promover la canalización de nuevos recursos, incluyendo la misma movilización de capitales privados a la financiación de la infraestructura municipal. Es el caso de las contribuciones de mejoras y de los contratos de concesión, instrumentos poco utilizados y todavía por explotar en las ciudades de la región. En la experiencia de los países del Istmo es bastante reducida su utilización y participación en la estructura del financiamiento local.