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Consultor, investigador en temas de Descentralización Fiscal y Desarrollo Económico Local. Investigador Asociado del Instituto de Desarrollo Económico y Empresarial INDEE.

miércoles, 11 de marzo de 2009

Autonomía municipal: eficiencia de la descentralización fiscal en el Perú

Por Mónica Valcárcel Bustos
Concebir a la descentralización como un simple traspaso de competencias a autoridades electas, resulta insuficiente, por cuanto es posible que las decisiones sigan siendo tomadas en el ámbito central y que el nivel subnacional se limite a ejecutarlas, quedando relegada su autonomía, y/o que la provisión descentralizada sea más ineficiente que la centralizada. En cambio, la teoría económica ha mostrado avances en este ámbito, al analizar tanto los efectos de la descentralización en la eficiencia de la provisión de bienes públicos, como los casos en que los gobiernos locales no actúan autónomamente.Oates (1977) señala que en contraste con el enfoque de la ciencia política, según el cual la provisión de bienes públicos se hace efectiva a través de la delegación de ciertas funciones del gobierno nacional hacia niveles subnacionales -donde la responsabilidad de cada nivel de gobierno está definida por la Constitución- el Federalismo Fiscal plantea que tal provisión se efectúa, en realidad, a través de un proceso descentralizado, en el que las elecciones hechas a cada nivel están determinadas por la demanda de estos servicios, esto es, por los residentes de las respectivas jurisdicciones.
En esa perspectiva, se puede considerar a la descentralización fiscal como el instrumento necesario para acometer el análisis de un proceso de descentralización desde una perspectiva económica. Es decir, el objetivo fundamental de la descentralización sería hacer más eficiente la asignación de recursos y la provisión de bienes y servicios locales.
Finot (2001) plantea además, que cuando se descentraliza la provisión, la participación ciudadana sería un requisito obligatorio para la eficiencia en los mecanismos de asignación. Por tanto, el desafío que tiene pendiente el gobierno central para hacer posible este propósito, requiere de la adecuación de los sistemas de asignación a fin de que los ciudadanos decidan sobre que parte de su ingreso dedicarán a la provisión de los bienes públicos.
El enfoque económico de la descentralización se concentra en aspectos fiscales, considerando el manejo de recursos como requisito esencial a fin que los gobiernos subnacionales cuenten con el grado de autonomía suficiente para la provisión de bienes y servicios públicos, a la demanda diferenciada.
A partir de lo anterior, surge la preocupación de definir qué bienes y servicios públicos deben ser provistos por cada nivel de gobierno, para tener en general una prestación más eficiente. Con este propósito resulta conveniente clasificar los bienes públicos en dos categorías: Los bienes públicos nacionales, a cargo del gobierno central, cuyos beneficios se entregan en cantidades iguales a todos los individuos, en todas las jurisdicciones del país y, los bienes públicos locales, a cargo del gobierno municipal, cuya provisión recibe un área geográfica más pequeña que el país completo.
Esto clarifica que la existencia de municipalidades es una condición necesaria, pero no suficiente para hacer eficiente la descentralización. Para su realización, es imprescindible que exista reconocimiento de la autonomía local en los asuntos de su competencia, que se le permita tomar decisiones sobre los recursos necesarios para hacer eficiente la provisión de los bienes públicos en su jurisdicción.
En conclusión, la corriente del federalismo apunta que la provisión descentralizada de ciertos bienes será más eficiente no solo porque los gobiernos locales conocen de mejor manera que el gobierno central las preferencias de sus habitantes, sino porque el gasto público puede ser vinculado directamente con los aportes locales. En ese sentido, la descentralización debe fortalecer la autonomía de los niveles subnacionales no sólo en lo que se refiere a poder de decisión sobre el gasto local sino también sobre el aporte ciudadano para financiar dicho gasto.
Sin embargo, en la realidad los gobiernos locales no son del todo autónomos, como lo supone el federalismo fiscal sino mas bien cumplen un doble rol como decisores y agentes del gobierno central, por designio legal. El enfoque agente-principal responde a una de las formas de descentralización que opera en los países de América Latina (Finot, 2001).
De acuerdo a la norma constitucional vigente y las reformas impulsadas por el actual régimen de gobierno, el Estado Peruano ha optado por avanzar hacia un modelo de descentralización fiscal que reconoce la autonomía fiscal municipal expresada en la transferencia de mayores competencias tributarias y asignación de recursos al gobierno local; modelo que debiera permitir la eficiencia en la provisión de los servicios públicos a los individuos de la localidad.
Sin embargo, a partir del análisis jurídico-económico efectuado se puede concluir que el financiamiento municipal en el Perú obedece a un esquema parcial de descentralización fiscal, que combina competencias de decisión (descentralización política) con responsabilidades de operación (descentralización operativa); sobre cuya base, las municipalidades adquieren cierto grado de libertad en la decisión de algunos ingresos tributarios y transferencias intergubernamentales.
La norma constitucional reconoce la autonomía que tiene el gobierno local para crear, modificar, suprimir y exonerar tasas y contribuciones; pero no respecto de impuestos municipales, que siguen caracterizados por una fuerte intervención del nivel central (en la determinación de las bases y establecimiento de alícuotas). En este último caso, el nivel local cumple el doble papel de agente-principal. Por una parte, limitado a recaudar y fiscalizar los impuestos; y por otra, con suficiente autonomía para el gasto de los mismos.
Los ImpuestosEn cuanto a los impuestos, como se ha anticipado las decisiones provienen del gobierno central. Sin embargo, la recaudación es exclusiva atribución del gobierno local, así como su autonomía para el gasto. Por lo tanto, además de la necesidad de flexibilizar las normas y otorgar atribuciones al gobierno local para que pueda determinar su tasa y base impositiva, los problemas que se advierten actualmente es que el rendimiento de los impuestos directos (predial, alcabala y vehicular), no beneficia por igual a todas las municipalidades a nivel nacional.
El actual sistema de transferencias intergubernamentales, al igual que los tributos, combina variables de autonomía en las decisiones locales (descentralización política) con funciones meramente administrativas (descentralización operativa). En ese marco, se ha determinado que en el Perú existen transferencias territoriales (Foncomun, renta de aduanas, canon) y sociales (vaso de leche y programas y proyectos sociales).
Boletín IFP

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