Editor

Mi foto
Consultor, investigador en temas de Descentralización Fiscal y Desarrollo Económico Local. Investigador Asociado del Instituto de Desarrollo Económico y Empresarial INDEE.

martes, 29 de septiembre de 2009

Los presupuestos participativos en América Latina: de la legitimación social a la legalización institucional

Jaime Vásconez / Miguel Angel Bossano
Centro Internacional de Gestión Urbana, CIGU

A finales de la década de los años ochenta, algunos municipios de ciudades de Brasil iniciaron procesos de carácter experimental para que la ciudadanía pudiese participar de manera directa en la toma de decisiones sobre el destino de una parte de los recursos disponibles en sus presupuestos institucionales.
Tales procesos –entre los cuales se distinguió desde el inicio el de la ciudad de Porto Alegre, tanto por la jerarquía de esa ciudad como por la radicalidad de su experienciano fueron fruto de la casualidad, sino oportunas y bien pensadas iniciativas encaminadas a fortalecer el renacimiento de la democracia brasileña, luego de los duros años de dictadura militar que sufriera ese país sudamericano.
En poco tiempo, esas iniciativas precursoras se replicaron en otras ciudades del Brasil y paulatinamente también han sido imitadas por municipios de otros países de América Latina. Al inicio del presente siglo, ya algunas ciudades europeas habían emprendido procesos similares en sus propias localidades. En un estudio efectuado en el año 2004 y actualizado en el 2005, un reconocido especialista internacional en el tema, Yves Cabannes,2 analiza doce procesos de presupuesto participativo desarrollados en ciudades del Brasil; a los que suma otros doce de ciudades de Argentina, Uruguay, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, México y El Salvador, siendo significativo que también se incluyeran otros seis procesos en funcionamiento en ciudades de España, Portugal, Francia, Italia y Alemania.
Ese tipo de decisiones no es tampoco simple coincidencia. Entre otros muchos aportes, es generalizada la percepción de que el presupuesto participativo es un mecanismo útil para afianzar los lazos sociales y para mejorar la gobernabilidad local, por la vía de fortalecer y vigorizar la democracia; que es un procedimiento idóneo para enfrentar la pobreza y la inequidad social y que, por otra parte, contribuye notablemente a transparentar la gestión y promover la rendición de cuentas sobre el manejo de los recursos públicos y es, por tanto, un mecanismo para mejorar el funcionamiento del sector público, aparte de que resulta ser un buen antídoto contra la corrupción.
Se reconoce que una de las virtudes del presupuesto participativo es su flexibilidad y capacidad de adaptación a las realidades de muy diversos contextos: Se practica por igual en pequeñas localidades rurales o en grandes conglomerados urbanos; en las viejas, ricas y consolidadas ciudades europeas o en los recientes, precarios y extremadamente pobres asentamientos humanos del mundo en desarrollo. En realidad, ello se puede atribuir en gran medida al hecho de que no se trata de una teoría acabada, ni de una doctrina sometida a normas inexorables, sino más bien de un conjunto de procesos de carácter experimental, sujetos a unas pocas reglas de juego comunes, que por cierto los actores sociales involucrados están en capacidad de modificar periódicamente, a partir de las lecciones que genera y acumula la experiencia práctica. Un factor que explica esa virtud, al menos en muchos países de América Latina, es que en esa región la autonomía de los municipios fue tempranamente reconocida, desde el propio período colonial y se ha consolidado firmemente en la estructura institucional de la región. En efecto, es común a los gobiernos locales de los países latinoamericanos su capacidad de legislar, mediante reglamentos y ordenanzas locales, el funcionamiento de la gestión de sus jurisdicciones, aunque usualmente también deban someterse a los procedimientos y mecanismos de seguimiento y control que ejercitan las instancias superiores de gobierno. Según Cabannes (op.cit. 2005) el funcionamiento de los presupuestos participativos en las ciudades de Brasil se encuentra usualmente fundamentado en un simple reglamento, que expide y que periódicamente modifica el propio municipio, sin que aparentemente se requiera contar con adicionales soportes de carácter legal o normativo.
Algo diferente ocurre, según lo señala Cabannes, en las ciudades hispanoamericanas que han adoptado el presupuesto participativo. En ellas, parece ser inevitable la expedición de una ordenanza - acompañada del reglamento operativo para su aplicación- que debe ser discutida y aprobada por el cuerpo legislativo municipal para que tenga vigencia y validez legal dentro del territorio municipal. Ese requisito es, por lo visto, indispensable no solo para normar el funcionamiento del proceso de presupuesto participativo, como en el Brasil, sino también para conferirle validez legal.
Adicionalmente, ello también tiene el propósito de dar sustentabilidad futura al proceso, puesto que una ordenanza tiene fuerza de ley en el contexto local y solo puede ser derogada por una decisión del propio Cuerpo Legislativo Municipal. De ese modo, se procura evitar que un cambio de orientación política del ejecutivo municipal de pie atrás en el ejercicio del presupuesto participativo, como ya ha ocurrido en algunas ciudades brasileñas que incluyen, entre otras, a la de Sao Paulo.
Bien es verdad que la posibilidad de derogar una ordenanza de presupuesto participativo, como cualquier otra, es también posible y puede ser adoptada, pero presumiblemente el que ello no haya ocurrido hasta ahora -salvo en casos excepcionales- es resultado de lo costoso que puede ser en términos políticos, adoptar una resolución para abolir ese espacio de participación ciudadana. Posiblemente por ello, con mucha mayor frecuencia se adoptan estrategias que lo que en la práctica hacen es restringir y reducir la significación, la magnitud o el carácter del presupuesto participativo, pero sin suprimirlo por completo.
No se tiene registro alguno, al menos hasta el presente, de que una intervención de una instancia superior de gobierno o de un organismo regulador o de control de jerarquía nacional, hayan objetado el ejercicio del presupuesto participativo por infringir normas legales superiores. Por el contrario, son varios los casos en los que la participación ciudadana esta explícitamente reconocida al más alto nivel, tal como ocurre en varias de las Constituciones de los países de América Latina incluyendo, por ejemplo, el Ecuador, país en el cual la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone expresamente que ninguna función del Estado, ni otras autoridades ajenas a los municipios, podrá derogar, reformar o suspender la ejecución de las ordenanzas, reglamentos, resoluciones o acuerdos de las autoridades municipales, corroborando de ese modo el grado de autonomía jurídica que poseen los gobiernos locales.
En ese sentido, se diferencia claramente el caso del Perú. Durante el período de gobierno del presidente Fujimori, este país adoptó una política profundamente centralista que, con el pretexto de eliminar la oposición política, en la práctica liquidó la autonomía municipal, reduciendo a un mínimo las competencias -y los recursos municipales.
Como reacción, cuando ese período gubernamental terminó, en el año 2003 el Congreso de la República discutió y aprobó una Ley Nacional que determina que todos los gobiernos provinciales, distritales y municipales del país deben, de modo obligatorio, efectuar procesos participativos para la aprobación de sus presupuestos institucionales.
En la práctica, esa decisión ha generado varios problemas, pero al menos por ahora sigue siendo aplicada. La experiencia acumulada en varios municipios precursores del presupuesto participativo en el Perú (Villa el Salvador, Ilo, entre otros); el entusiasta apoyo de numerosos organismos no gubernamentales; la conformación de redes asociativas para impulsar el proceso, las cuales en la actualidad se encuentran agrupadas en la denominada “Red-Perú” y una notable producción de textos conceptuales, metodológicos, materiales de diseminación y capacitación, han permitido que ese país lidere, en términos cuantitativos, el ejercicio de los presupuestos participativos, con más de mil quinientos procesos en funcionamiento.
Es posible que este caso excepcional pueda replicarse en el futuro en otros países.
En efecto, muchas de las experiencias que en la actualidad se hallan en funcionamiento tanto en América Latina como en otras Regiones, han sido iniciadas, por vía experimental, en ámbitos restringidos, con recursos limitados, involucrando solo una parte de las competencias municipales, a solo algunas de sus unidades operacionales y únicamente a determinados actores urbanos. Posteriormente, extraídas y procesadas las lecciones de esos iniciales ensayos, los procesos han podido cambiar de escala, de modo paulatino y sucesivo a lo largo de varios años, hasta abarcar todo el territorio municipal, involucrar a toda la población, incidir en la totalidad -o al menos en una parte sustantiva- de los recursos presupuestarios disponibles y considerar todas las competencias y responsabilidades institucionales.
Existen suficientes evidencias que demuestran que, en muchas experiencias, el mismo tipo de lógica de crecimiento progresivo ha sido aplicado desde la perspectiva institucional, administrativa, operacional y también jurídico-legal.
En cuanto al marco jurídico – legal, en América Latina parece que ha llegado a adquirir preponderancia una corriente de la práctica del Derecho que considera que ideas como las que se examinan en el presente texto, es decir la participación ciudadana, el presupuesto participativo, la rendición de cuentas sobre el manejo de los recursos públicos, etc. deben ser en primera instancia experimentadas en la práctica para que puedan convertirse luego en un pensamiento concreto y ejecutable, que defina un norte o una línea de orientación a seguirse. Para que ese pensamiento sea construido de modo consistente y coherente, esa corriente recomienda articular en su formulación tanto a quienes han estudiado desde el punto de vista teórico la temática a ser intervenida, como también a quienes han tenido oportunidad de desarrollarla en la práctica. Un pensamiento constituido de ese modo, incorporando el rigor académico y la riqueza de la experiencia, no solo se beneficia del amplio repertorio de los específicos enfoques de múltiples disciplinas, sino que hace suya toda la creatividad y capacidad de innovación que nacen de la práctica.
Establecida de ese modo inclusivo la dirección del pensamiento, puede transformarse en primera instancia en una política local y paulatinamente llegar a convertirse en una política de Estado. El disponer de una herramienta innovadora de gestión pública como el presupuesto participativo, por ejemplo, puede ser asumido como un aporte sustantivo al ejercicio de su mandato por las autoridades y los legisladores locales cuando son suficientemente perceptivos y poseen la voluntad política necesaria para adecuar la estructura de la entidad a su cargo, involucrar en su ejercicio a todas las instancias del aparato institucional y promover su desarrollo en el seno mismo de la colectividad, a fin de asegurar la aplicación de esa política.
Políticas de esa naturaleza, desarrolladas de manera clara, definida, bien sustentada y estructurada, mediante un pensamiento innovador, inclusivo e integral, que se han nutrido de las lecciones de la experimentación, a su vez dan origen a normas legales consistentes, ejecutables y pertinentes, que forman parte del proceso de cambio y de innovación de la cultura y lo promueven, en vez de oponerse al mismo. Mientras más inclusivo sea el proceso de formulación del marco legal, más cercano estará de ser exitoso y apropiado para satisfacer las expectativas y demandas de la población.
En definitiva, lo que ello plantea es que toda norma legal debe nacer al final de un proceso inclusivo, de experimentación práctica y de construcción de pensamiento teórico y que debe incorporarse a la cultura social, a la cual contribuye a reforzar. Tal orientación es tanto más necesaria cuando se trata, como en este caso, de una cultura que propicia la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre la administración de los recursos públicos. Desde esa perspectiva, la norma legal debe convertirse en el factor detonante de los cambios culturales, políticos e institucionales que precisa el conjunto de la sociedad para su desarrollo y, por otra parte, también se constituye en su más sólido sustento y garantía de permanencia, puesto que aporta lo que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho, la seguridad jurídica.
Por ahora, en la mayoría de los países de América Latina la participación ciudadana en general esta planteada en un conjunto de normas dispersas, algunas de las cuales se hallan explícitamente consagradas en las propias Constituciones Políticas de cada país, pero sin que se lleguen a plantear de modo sistemático y específico, salvo en casos excepcionales como el ya mencionado de la Ley de los Presupuestos Participativos de la República del Perú.
En efecto, en muchas de las Constituciones vigentes en América Latina se establecen los derechos políticos de los ciudadanos, entre los que se mencionan el derecho a elegir y ser elegidos; a presentar proyectos de ley a las instancias legislativas nacionales; a ser consultados; a fiscalizar actos de los órganos de poder político; a revocar el mandato que se confiere a los dignatarios de elección popular, etc. Tales preceptos constituyen el soporte constitucional que sustenta los mecanismos de participación ciudadana desde la perspectiva legal.
Asimismo, si bien las normas constitucionales de los países de la Región han consagrado el ejercicio de la democracia como el derecho de las y los ciudadanos a elegir o postularse a ser elegidos a diversas dignidades - en varios casos condicionando esa posibilidad a la necesidad de estar afiliado o al menos contar con el patrocinio de un partido político reconocido- hasta hace relativamente poco tiempo tampoco clarificaban o aludían a otras formas alternativas de ejercicio de la participación ciudadana, aparte de la que implica la elección popular de dignatarios.
En cuanto a los gobiernos locales o seccionales, es también reciente que en sus legislaciones en América Latina incorporen normas expresas para establecer formas de control social y de rendición de cuentas de esas entidades y sus autoridades.
Inclusive en casos en los que no existen expresas disposiciones legales para el establecimiento de sistemas de rendición de cuentas, existen municipios que han expedido ordenanzas que contienen mecanismos interesantes para cumplir con tales principios, a pesar de que, dentro de la lógica jurídica convencional, para la expedición de ordenanzas locales, que son instrumentos jurídicos de jerarquía reglamentaria, es necesaria la existencia previa de una Ley de carácter general, en la cual se sustenten las disposiciones locales.
Es evidente que aquellos municipios que han desarrollado procesos de participación que involucran a la ciudadanía en la toma de decisiones sobre el empleo de los recursos públicos, son los que han llegado a una mayor profundización en la búsqueda de mecanismos idóneos para la rendición de cuentas. Pero los demás, que siguen siendo la mayoría, simplemente se acogen al hecho de que al no existir norma legal expresa, no pueden expedir ordenanzas que posibiliten la aplicación de un proceso de rendición de cuentas.
Convenios internacionales, como la Convención Interamericana contra la Corrupción, de la cual son signatarios los países de la Región, o como la propia Convención de Naciones Unidas, estipulan la obligatoriedad de los Estados suscriptores a crear, mantener y fortalecer mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
Esto es lo que se ha denominado como la contraloría social, es decir, la incorporación de la sociedad civil – en el sentido opuesto a la sociedad política – a tareas de supervisión y fiscalización de la gestión pública. En el estudio “Obligaciones derivadas de la Ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción: Análisis para su aplicación por los Estado - Partes” se manifiesta que para incorporar de manera efectiva a la ciudadanía en la lucha contra la corrupción se requiere, entre otros, de mecanismos tales como:
- Reconocimiento y adecuada regulación del derecho ciudadano de acceder a la información inherente a la gestión estatal.
- Establecimiento de la obligación de rendir cuentas a la ciudadanía impuesta a todo funcionario público, en especial a los de elección popular.
- Derecho y obligación cívica de denunciar actos de corrupción administrativa, por parte de todo ciudadano.
- Institucionalización jurídica de cuerpos intermedios, a través de los cuales se canalice la participación democrática de la ciudadanía en el control de la corrupción administrativa.
- Garantías suficientes a la libertad de los medios de comunicación para informar sobre hechos concernientes a la gestión pública y su control, para hacer viable el ejercicio de la contraloría social.
En ausencia de otras disposiciones legales, los legisladores municipales pueden fundamentarse en ese tipo de consideraciones para expedir normas locales que posibiliten la institucionalización de la participación ciudadana en la gestión local, recuperando y profundizando prácticas que no son ajenas a la propia naturaleza de sus funciones y que les permiten mantener un contacto directo y permanente con la ciudadanía.
En ese sentido, los municipios poseen las condiciones más adecuadas e incorporan usualmente en sus actividades cotidianas, diversos procedimientos para escuchar las demandas de la comunidad, para consultarla y para recoger sus opiniones sobre temas que son de su interés y para incorporar esos puntos de vista en los procesos de planificación y ejecución de políticas, programas, proyectos e iniciativas de gestión del propio Municipio. Pero son aún relativamente pocos los que han establecidos procedimientos para que la participación ciudadana supere el nivel consultivo y se ejercite para la toma de decisiones y el control social sobre el manejo del presupuesto municipal.
Empero, otra condición favorable que poseen los gobiernos locales es la amplitud de su capacidad de experimentación e innovación prácticas, que se derivan de la cambiante y dinámica realidad que generalmente existe en los contextos locales.
Gracias a ello, estas instituciones poseen un grado de flexibilidad mucho más amplio que el que se encuentra en otras esferas del sector público y en consecuencia pueden ensayar nuevos procedimientos, modificar sus propias estructuras y formular cambios en sus marcos legales, en la perspectiva de ensayar y comprobar, en la realidad concreta, formas de ejercicio de la democracia que la profundicen y la radicalicen, legitimando su funcionamiento en el propio contexto social.
En esa perspectiva, más allá de que las normativas nacionales puedan ser dispersas y aún contener diversas deficiencias conceptuales que limitan su aplicación práctica, los gobiernos locales y sus legisladores están mucho mejor posicionados para generar las condiciones y avanzar en el camino de formular marcos jurídicos coherentes y uniformes, desde el punto de vista legal, a procesos tales como los de los presupuestos participativos, merced a los cuales se pueden construir sociedades más democráticas desde el punto de vista político y más equitativas e incluyentes, desde el punto de vista social.

No hay comentarios:

Publicar un comentario en la entrada