Descentralización fiscal y discrecionalidad presupuestaria.

El concepto de descentralización fiscal, como parte del cuerpo teórico de la economía pública, busca determinar qué nivel de gobierno debe realizar qué función y cómo estas actividades deben ser financiadas.
Oates (1972) y Musgrave (1991) plantean que las funciones de estabilización y de distribución no son descentralizables, es decir, se asignan al nivel nacional.
Por otro lado, a pesar de que la asignación de bienes y servicios es realizada por el mercado, existen algunos que por sus características de no rivalidad y de no exclusión en el consumo (bienes públicos) solo pueden ser provistos por el gobierno (sector público). No obstante, para una asignación más eficiente es necesaria la participación de otros niveles además del nacional, ya que dichos bienes están en función de las características y de la cobertura de los mismos.
Estas ganancias de eficiencia también están vinculadas al principio de subsidiariedad que dice: “siempre que sea factible, los bienes públicos deberían ser provistos por el nivel de gobierno más bajo posible, la regla; de lo contrario, subsidiariamente, por el nivel inmediatamente superior, la excepción” (Macón 2002).
La teoría también muestra que, en este nivel, los costos para financiar dichos bienes públicos son asimilados con mayor facilidad por los contribuyentes de la jurisdicción que, al verse confrontados con los costos de niveles alternativos de servicios,
demostrarán sus preferencias votando por candidatos políticos rivales o trasladándose a otras circunscripciones subnacionales votando con los pies (Tiebout 1956). En este aspecto, la política pública regional y local puede aproximarse a la eficiencia del mercado en la asignación de los bienes públicos locales (regionales) fijando precios y confiando en el proceso político local (regional) y en la movilidad de los ciudadanos para equilibrar el mercado.
El financiamiento de los bienes públicos regionales incluye tres mecanismos: la asignación de fuentes propias de ingresos, el uso de las transferencias fiscales intergubernamentales y las posibilidades de uso del endeudamiento subnacional (Ebel 2000). En el primer caso, está la descentralización de las fuentes de ingresos tributarios. La teoría identifica como potenciales tributos subnacionales a aquellos donde el Gobierno Subnacional fija la tasa, la base, recauda y se beneficia del mismo.
Se debe tener en cuenta dos principios básicos a la hora de fijar la financiación subnacional: primero, las fuentes de ingresos propios deberían, por lo menos en las jurisdicciones ricas, ser capaces de financiar con su tributación propia a la provisión de bienes públicos que son consumidos por los residentes de la jurisdicción; y, segundo, en la medida de lo posible, los tributos subnacionales debería ser recaudados solo de los residentes de la jurisdicción y preferiblemente vinculados a los bienes públicos que se les provee. A su vez, estos deberían tener en cuenta tres cuestiones importantes: los tributos subnacionales no deberían distorsionar la localización de los recursos, se debe asegurar un esfuerzo fiscal subnacional y no se debe perder de vista la nivelación de aquellas jurisdicciones que no cubren sus necesidades de gasto con su propia recaudación (Bird 2000).
Es conocido que cuando los niveles subnacionales de gobierno tienen mayores fuentes propias de tributación para financiar sus gastos, el gasto del Gobierno Nacional tiende a ser menor y se consigue mayor eficiencia (Bird 2000). Asimismo, una auténtica descentralización fiscal implica que los Gobiernos Subnacionales se financien exclusivamente de sus propios tributos y posean total autonomía en el manejo fiscal que les compete. Por ello, una descentralización de las finanzas públicas, en la medida de lo posible, debe agotar, primero, un financiamiento vía tributación propia, antes de acudir a las transferencias.
Por lo general, el arreglo fiscal de un país descentralizado parte del supuesto de que las jurisdicciones subnacionales deben proporcionar bienes públicos en un nivel promedio, financiándolos y ejerciendo un nivel promedio de recaudación fiscal. No obstante, es común que existan jurisdicciones que no pueden proveer un nivel promedio de dichos bienes públicos, por lo que es necesario reducir estas desigualdades fiscales. Las transferencias fiscales intergubernamentales constituyen la herramienta más común utilizada por el Gobierno Nacional para cerrar estas brechas fiscales entre los ingresos y los gastos subnacionales (Raich 1999).
Otro factor para usar las transferencias es la búsqueda de una eficiencia asignativa, es decir, para corregir externalidades interjurisdiccionales en la asignación de recursos, neutralizando la presencia de spillovers.
No obstante, la excesiva dependencia de las transferencias por parte de los niveles subnacionales de gobierno produce, si estas no se han diseñado adecuadamente, efectos negativos en la conducta fiscal subnacional, lo que desincentiva tanto la correspondencia fiscal como el esfuerzo fiscal regional y/o local. El principio de correspondencia fiscal es un elemento clave para la descentralización de las finanzas públicas porque vincula a los gastos subnacionales con sus fuentes propias de ingresos.
De otro lado, las transferencias afectan el esfuerzo fiscal subnacional, lo que conduce a una situación denominada como tragedia de comunes. En ella, los Gobiernos Subnacionales relajan su recaudación propia, que implica altos costos políticos, y recurren a las transferencias como una fuente de ingresos fáciles. Es decir, no cubren el costo total de sus necesidades de gasto, y tienen que ser financiados con recursos de otros niveles del gobierno y/o con recursos de otras jurisdicciones, a través de transferencias fiscales. En grandes términos, esto afecta al gobierno general, pues la presión tributaria general no cubre los gastos gubernamentales generales.
Entonces, ¿por qué se usan las transferencias como mecanismo de financiamiento subnacional, sin antes agotar las posibilidades de un financiamiento propio? La respuesta puede estar asociada a que las transferencias intergubernamentales en la práctica son usadas simplemente por una razón política: asegurar un control del Gobierno Nacional sobre las actividades de los Gobiernos Subnacionales. Ello, evidentemente, no contribuye a lograr mayores ganancias de eficiencia a través de una descentralización de las finanzas públicas.
Los avances logrados en la descentralización política en el nivel regional necesitan ser compensados con sus equivalentes esquemas fiscales, que permitan no solo avanzar en la descentralización del sector público, sino también, principalmente, contribuir a mejorar la gobernabilidad en las regiones del país vinculando la provisión de bienes públicos con los procesos democráticos en el nivel subnacional.

LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y EL FORTALECIMIENTO DEL MUNICIPIO LATINO-AMERICANO: UN RETO IMPOSTERGABLE.

A partir de la década de los ochenta, las economías latinoamericanas y del Caribe Iniciaron un amplio programa de reformas estructurales, en el que se destacan el avance de los procesos de descentralización y la profundización democrática, que colocan a las municipalidades como centro del debate respecto a la organización del Estado y, en particular, en la búsqueda de una mejor asignación de responsabilidades y recursos que promuevan una eficaz prestación de los servicios, especialmente los sociales.
Este proceso pasa por la distribución adecuada de responsabilidades del sector público entre los distintos niveles de gobierno, cada uno de ellos con sus propias ventajas en la provisión de servicios y realización de actividades tendientes al mejoramiento de la calidad de vida; por la asignación de fuentes estables de ingresos que permitan a las localidades asumir los roles encomendados; y, en últimas, incrementar la efectividad del mismo sector público en su conjunto.
Si bien la descentralización plantea grandes expectativas y potencialidades para el fortalecimiento del desarrollo municipal, también plantea serios desafíos y retos comunes a la mayoría de los países de la región, que enunciamos a continuación.

1. Promover una mayor eficacia y transparencia de los gobiernos locales
Son indiscutibles los argumentos de eficiencia económica y social, y la posibilidad de desarrollo político que ofrece la descentralización: proporciona una vía para mejorar la prestación de servicios del Estado y mejorar los sistemas de información, dada la cercanía entre los prestadores de servicio y los beneficiarios.
Es importante reconocer que se trata de un proceso saludable que ha ganado terreno en las prácticas de muchos gobiernos, a la vez que de manera reciente y con bastantes dificultades, empieza a ganar terreno en las discusiones gubernamentales y legislativas de los países del Istmo Centroamericano y del Caribe.
El argumento descentralizador lleva hasta el nivel de la misma entidad prestadora, dado que allí se valida el argumento de eficiencia por efecto de la cercanía entre el prestador y el receptor del servicio, sea la escuela o el centro de salud, más allá que el mismo municipio.
Por tanto, en este terreno es importante tener buenos mecanismos para evaluar si efectivamente se están cumpliendo los propósitos económicos, sociales y políticos que se persiguen con el proceso de descentralización. A través de adecuados sistemas de seguimiento y evaluación del proceso y la promoción de una rendición de cuentas transparente y efectiva (accountability). Es urgente desarrollar mecanismos operativos que permitan medir la eficiencia en la prestación de los servicios estatales, la forma cómo se están promoviendo los instrumentos de participación ciudadana y cómo se está contribuyendo a mejorar la equidad en los países.

2. Avanzar en equidad del gasto público descentralizado
A pesar de la heterogeneidad de los procesos, la experiencia reciente de América Latina permite afirmar que los resultados en términos de equidad hasta el momento son preocupantes frente a las expectativas iniciales. De hecho, las localidades con mayor capacidad fiscal tienen un desarrollo mayor que las localidades de menor capacidad fiscal.
Por tanto, es claro que una función principal en un adecuado sistema de transferencias no solamente debe ser la redistribución de ingresos sino también la capacidad de gestión.
El principal apoyo de las entidades nacionales a través de sus programas y proyectos de fortalecimiento local debe dirigirse a las municipalidades como organizadoras de servicios, y en particular hacia áreas geográficas rezagadas, por medio de un seguimiento permanente del proceso de descentralización. Esperamos que esto genere mayor equidad regional en los países.
Desde la perspectiva territorial, la localidad cuenta con mayor información real para la priorización de inversiones, como grandes responsabilidades hacia el futuro: la administración de la prestación de servicios sociales para alcanzar mayor eficiencia y una focalización más directa del gasto público hacia los sectores poblacionales más deprimidos: es decir, mayor equidad social.
Finalmente, desde la comunidad se espera que la apertura de espacios reales de participación de la sociedad civil en el diseño, ejecución y seguimiento de las decisiones sobre las estrategias concertadas para el desarrollo, contribuyan a la equidad en el gasto y fundamentalmente a la democratización de la sociedad.

3. Garantizar una mayor autonomía y responsabilidad fiscal local
La práctica latinoamericana muestra que las municipalidades vienen recaudando una pequeña proporción de los ingresos a través de los recursos propios, lo que refleja la fragilidad de las finanzas locales y la alta dependencia de las transferencias. Por ejemplo, en la experiencia de Brasil, Bolivia, Colombia y Chile, entre otros, los ingresos propios en promedio constituyen alrededor de la mitad de los ingresos totales y las transferencias representan el porcentaje restante.
Esta situación amerita la necesidad de lo que podríamos llamar un nuevo pacto fiscal a nivel territorial, que promueva una situación financiera más sólida y sostenible frente a las mayores responsabilidades que vienen teniendo estos niveles. En otros términos, un proceso de descentralización sostenible requiere tanto de una adecuada asignación de competencias como de esquemas de financiamiento basados en una mayor responsabilidad fiscal por parte de las localidades.
La dirección de las reformas debe apuntar a una mayor autonomía de las municipalidades para que generen sus propios ingresos en función del juego político entre el gobierno local y los ciudadanos, que demanda de éstos su apoyo político. Dentro de un proceso de descentralización, este sistema genera una economía política y una eficiencia económica mucho más satisfactoria que un sistema basado en la excesiva dependencia de las transferencias intergubernamentales.
Los países del Istmo Centroamericano establecen constitucionalmente la autonomía de las municipalidades, aunque en la práctica esto contrasta con el marco restrictivo (en algunos de ellos hasta inexistente) que en materia impositiva no permite un mínimo poder tributario local.
Para no confundirnos, es poco lo que una localidad puede hacer en materia tributaria, por loa inexistencia de facultades y por lo falta de aplicación de diversos impuestos eminentemente locales por naturaleza. Por ejemplo, El Salvador no cuenta con un impuesto inmobiliario, uno de los principales tributos del financiamiento local latinoamericano. Y aunque en República Dominicana está previsto a nivel nacional, su recaudación es prácticamente mínima.
Complementariamente, se aprecia una notoria rigidez en el sistema tributario local basado en tarifas impositivas uniformes y fijadas centralmente, en muchos casos con valores fijos y
desactualizados, que en su conjunto contribuyen a la baja presión tributaria local existente en la mayoría de países del Istmo y del Caribe. Recordemos, a manera de ejemplo, que los gobiernos locales de países como El Salvador y la República Dominicana tienen una presión tributaria con valores cercanos a cero.
Reforzando lo anterior, la estructura tributaria local de varios países de la región continúa siendo bastante precaria, con excesivos tributos carentes de una capacidad recaudatoria significativa, obsoletos y difíciles de administrar. Es el caso de Paraguay con 40 gravámenes y República Dominicana que tiene cerca de 70 tributos locales, la gran mayoría
de ellos (90%) de muy bajo potencial recaudatorio.
No obstante la debilidad de los códigos tributarios, en los últimos años se han promovido propuestas de simplificación y modernización en la administración tributaria local, que empiezan a tener mayor importancia en las discusiones gubernamentales.
En Nicaragua han primado fundamentalmente los principios de autonomía y autofinanciamiento de las municipalidades. En este país los impuestos locales tienen el mayor peso en la estructura de ingresos de toda la región latinoamericana. Mientras en Brasil o Colombia, los impuestos pesan el 23 % y 35 % respectivamente, en Nicaragua esta cifra promedia el 67 %. Esto no significa que los recursos sean suficientes y estén en mejores condiciones para enfrentar las crecientes necesidades de gasto local.
En síntesis, la descentralización fiscal resulta poco efectiva si las municipalidades no cuentan con los recursos adecuados que les permitan adelantar de manera responsable la provisión de los servicios asumidos.
El fortalecimiento de los ingresos propios a nivel local no solamente requiere modernizar la administración tributaria vigente, especialmente la de sus principales impuestos. Ya que el impuesto inmobiliario, las patentes industriales, comerciales y de servicios, y el gravamen a
los vehículos automotores, representan aproximadamente el 70 % del total de la recaudación municipal en los países de la región.
También demanda incentivar mayor creatividad financiera para promover la canalización de nuevos recursos, incluyendo la misma movilización de capitales privados a la financiación de la infraestructura municipal. Es el caso de las contribuciones de mejoras y de los contratos de concesión, instrumentos poco utilizados y todavía por explotar en las ciudades de la región. En la experiencia de los países del Istmo es bastante reducida su utilización y participación en la estructura del financiamiento local.

4. Asegurar una mayor prudencia y disciplina fiscal a nivel local
El principal motivo por el que un grupo importante de economistas desconfía de la descentralización hace referencia a los peligros y riesgos que ella ofrece. Aquí la pregunta no es si se debe dar prioridad al control macroeconómico, sino cómo se diseñan instituciones que hagan compatibles los beneficios de eficiencia económica, social y política de la descentralización con un adecuado control macroeconómico.
En este contexto, es necesario reconocer que para países como Brasil y Argentina, el tema del endeudamiento territorial se convirtió en el núcleo del problema del equilibrio macroeconómico, situación bastante diferente a la de los países del Istmo Centroamericano y del Caribe.
Respecto a esta materia y dada la experiencia de la región, no queda la menor duda que es necesario desarrollar instrumentos que permitan controlar el nivel de endeudamiento de las entidades territoriales. En otras palabras, se necesitan unas reglas ex-antes mucho más claras que establezcan límites al endeudamiento territorial.
En este sentido, en América Latina ya se han venido desarrollando algunas experiencias interesantes. En Colombia recientemente existe un sistema de evaluación que permite definir la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales, conocido como “sistema de semáforos”. Este sistema se alimenta con información sobre la relación del nivel de endeudamiento y los ingresos corrientes de la respectiva entidad, o el servicio de la deuda y su ahorro operacional.
En los países del Istmo Centroamericano es interesante discutir este tipo de desarrollo legal, ya que el tema del crédito y su utilización es bastante incipiente. No se trata de forzar el acceso a estos recursos, bastante limitados por la misma debilidad en la capacidad de ahorro de buena parte de las municipalidades del Istmo, sino contemplarlos con su adecuada reglamentación y uso responsable como parte integral del financiamiento local.

5. Rediseñar las transferencias intergubernamentales; Una tarea aún pendiente
Los sistemas de transferencias intergubernamentales en América Latina, generalmente han sido evaluados como poco óptimos desde el punto de vista económico y político debido a la rigidez en su diseño y ausencia de adecuados incentivos.
Aunque es un tema prioritario en la región, su desarrollo es débil y reciente en los países del Istmo (El Salvador y República Dominicana dependen bastante de esta fuente de recursos, entre los países del estudio). El rediseño de las transferencias debe incorporar nuevos criterios que tomen en cuenta tanto factores de distribución del ingreso y la pobreza, como de costo de los servicios, esfuerzo fiscal local y eficiencia administrativa.
La situación de los países del Istmo se caracteriza por la presencia de lo que hemos llamado fuertes desequilibrios fiscales horizontales (entre municipalidades) que justifican plenamente un esfuerzo para diseñar un sistema de transferencias que reduzca la injerencia política (caso de Costa Rica) y discrecionalidad del nivel central (caso de El Salvador).
Estos aspectos atentan contra la autonomía local y la promoción de mayor transparencia y estabilidad en su determinación y criterios de distribución, cuyo propósito fundamental es corregir las desigualdades socioeconómicas a nivel territorial y las disparidades entre las bases impositivas municipales al interior de los países.

6. Adoptar una mayor voluntad y compromiso político con la descentralización
La descentralización como proceso eminentemente político debe contar con un claro marco constitucional y legal, y requiere la profundización de una cultura descentralista. Es decir, se requiere la construcción de un nuevo acervo cultural basado fundamentalmente en la “confianza” entre los distintos niveles y actores del proceso.
En la práctica los niveles centrales desconfían de la capacidad de las localidades para resolver sus problemas y actúan exclusivamente de manera sectorial. Igualmente, en ciertos casos las municipalidades no se articulan y actúan con recelo frente al nivel central.
¿Cómo superar esta crisis de confianza que existe en nuestros países? Sin duda no puede resolverse con la simple expedición de normas y leyes, requiriendo transformaciones sustanciales que garanticen un Estado moderno y participativo. Es fundamental contar con programas de fortalecimiento de la gestión local y del recurso humano que aseguren un mayor compromiso con el proceso.
En las recientes Cumbres de Presidentes de América Latina y el Caribe y en sus propias reuniones, los mandatarios del Istmo Centroamericano han manifestado su apoyo a la descentralización como una de las estrategias de fortalecimiento de los gobiernos locales.
Sin embargo, es fundamental asegurar que ello no sólo se refleje en discusiones gubernamentales y legislativas sino que realmente se traduzca en un serio compromiso político con los ajustes y recomendaciones que deberán promoverse en las respectivas agendas gubernamentales.
En síntesis, en los países mencionados existe cierta voluntad política y una actitud más sensible pero igualmente prudente (por no decir temerosa) de profundizar el debate sobre el
proceso descentralista. Obviamente en cada país hay instituciones y sectores fuertemente comprometidos con las discusiones gubernamentales y legislativas, y en el apoyo técnico a las municipalidades.

7. Promover la cooperación y difusión de las mejores prácticas
Los países de la región han tratado de asumir una actitud de mayor pragmatismo frente a los avances del proceso, adoptando distintas prácticas para encarar muchas de las dificultades mencionadas.
Pero quizás éstas no han sido tan difundidas como los mismos problemas, razón por la cual es importante darles un realce especial. Es evidente que estas mejores prácticas han abordado los distintos campos de la problemática, comprendiendo en el plano financiero diferentes opciones que han promovido la modernización y fortalecimiento de la tributación local, y la aplicación de nuevas fuentes de ingresos que movilizan capitales privados al desarrollo local. En términos generales, un mayor esfuerzo de autofinanciamiento local.
De otra parte, la incorporación de una mayor racionalidad de los mecanismos de transferencias intergubernamentales.
Igualmente se viene observando esquemas de participación comunitaria que promueven mayor responsabilidad e injerencia efectiva de las comunidades en la fiscalización o control social del gasto, y finalmente, regulaciones al endeudamiento territorial tendientes a minimizar los posibles efectos macroeconómicos.
Sin duda, este conocimiento es un elemento básico que deben aprovechar países que recién comienzan sus debates (Paraguay, Venezuela y la mayoría de países del Istmo Centroamericano), mediante el intercambio y la difusión de experiencias exitosas entre las municipalidades de los países de la región.
En este aspecto, la cooperación técnica entre países es un campo de reciente actualización y de gran demanda en los países de la región, lo que amerita una apertura a la discusión.
Además resulta esencial la asistencia que pueden brindar las agencias y organismos internacionales activamente vinculados al tema.
A manera de síntesis, el avance de la descentralización en la región y la experiencia lograda hasta el momento (me refiero a éxitos y fracasos) es un gran activo que se tiene y se puede potencializar aún más a través de la cooperación técnica.
Asimismo, la experiencia de varios países permite afirmar que existen riesgos que se deben tener presentes, entre otros el deterioro en la calidad de los servicios, el clientelismo político, la baja capacidad administrativa y técnica de los gobiernos locales, los posibles impactos macroeconómicos. Sobre ellos debe trabajarse desde diferentes frentes para fortalecer institucionalmente a las localidades.

A MODO DE REFLEXION FINAL
Las municipalidades de la región latinoamericana y del caribe tienen que afrontar en los próximos años el desafío de lograr una mayor cobertura y calidad de los servicios básicos.
El camino no es fácil. Una premisa primordial para ello es la mayor responsabilidad fiscal y política de las localidades manifiesta en una modernización tributaria y mayor esfuerzo fiscal local, un mejoramiento de los sistemas de transferencias, un uso responsable de los recursos del crédito y una efectiva fiscalización del gasto.
Los aspectos mencionados son, entre otros, la base para una mayor eficiencia y efectividad de la gestión pública y significa avanzar particularmente en los frentes institucionales y de administración del proceso, acompañados de un mayor grado de consenso en su implementación y voluntad política. Es decir, un nuevo pacto fiscal a nivel local.
Finalmente, el fortalecimiento del municipio centroamericano y del Caribe es un proceso todavía por afinar y profundizar, sus logros son modestos en algunos aspectos e insuficientes en otros. Por tal motivo, estas reflexiones pretenden enriquecer el debate, identificar claramente los tópicos importantes y generar recomendaciones de políticas en el planteamiento de una agenda de trabajo para los próximos años.

Gestión municipal y desarrollo sustentable

Por: Patricia Gillezeau B.
En el último decenio, el desarrollo local, ha sido la respuesta de las localidades y regiones a los grandes desafíos que se les presentan, así como a la insuficiencia de los modelos tradicionales de desarrollo, a la Reforma del Estado, y la descentralización, proponiéndose salidas a la movilización del capital, a las dinámicas territoriales, nuevas formas de acumulación, nuevos enfoques de exploración del crecimiento, nuevas fuentes de empleo, valorización de recursos endógenos, entre otras.
Estos procesos se conforman como mecanismos dinamizadores para impulsar la capacidad emprendedora local y mantener viva a la comunidad y sus identidades culturales, lo que conduce según Arocena (1995), al camino que va desde lo cultural a lo económico, donde convergen la necesidad de crear riqueza y salvaguardar los recursos naturales; la urgencia por generar empleos y responder a las necesidades esenciales de la población.
Según Di Pietro (2001), no existe una definición de desarrollo local única ni excluyente, por lo que presenta algunas consideraciones al respecto; la de Boisier quien señala que existe una confusión en su significación, ya que es una práctica sin teoría y tiene por lo menos tres puntos de origen: como respuesta a la crisis macroeconómica y al ajuste de los países, por otro lado como dialéctica global/local, y en última instancia, como una expresión lógica de regulación horizontal. Por su parte Vásquez, lo define remarcando el aspecto económico y de alianzas entre sectores.
Además, Coraggio (1999) señala, que todo proceso de desarrollo local debe sustentarse desde la perspectiva de condiciones endógenas e integrales, que movilicen los recursos económicos sin desmejorar el ambiente, las capacidades y las voluntades individuales y colectivas de la sociedad local, generando un espíritu de dinamismo, innovación y de expectativas para lograr que los cambios deseables sean posibles.
De ahora en adelante todo proceso, esta insertado en lo local, entidad subnacional de análisis, planificación y acción (Di Pietro, 2001), como se ha señalado el municipio y sus ciudades se constituyen en el nuevo escenario de acción con autonomía y legitimación democrática, es ahora el agente natural de desarrollo, que requerirá de una serie de relaciones, comportamientos, pautas y convenciones comunes articuladas por lo actores que lo conforman para poder enfrentarse a lo universal desde su propia especificidad.
Hoy día, el desarrollo local se visualiza como un mecanismo de mejoramiento de la autonomía económica-social local en apoyo de su autonomía política. Razón por la cual, se considera, al municipio en posición privilegiada para crear y estimular el desarrollo económico social, por lo que se hace vital la integración y participación de las comunidades dentro de la deliberaciones y acciones a tomar (Manual de la Federación de Municipios, 1999).
Es fundamental que debido a los cambios que atraviesa el mundo, el municipio se organice y planifique sus acciones, no puede dejarse al azar el desarrollo de los pueblos, ya que esto asegura que la comunidad prepare su plan, pueda alcanzar las metas, y lo más importante, conozca los recursos disponibles para la implementación de las acciones ha seguir, ello permitirá, sin lugar a dudas, la posibilidad de establecer responsabilidades y el aseguramiento de resultados exitosos.
De esta forma se puntualiza entonces que el Municipio se ha revalorizado, pasando de un rol pasivo, como prestador de servicios, a un rol activo, como gestor de entornos innovadores, convirtiéndose además, en EL nuevo centro de poder y decisión, esto como consecuencia de las reformas del Estado y el proceso de descentralización acontecido en casi todos los países de Latinoamérica y el Caribe.
La descentralización, entendida como un proceso de distribución del poder desde el centro hacia la periferia, coadyuva a que las colectividades territoriales asuman su propio destino (Velásquez, 2001), casi veinte años después de su inicio, ha sido un proceso incoherente e inconsistente, ya que en la mayoría de los casos, aparece como una coexistencia de patrones tradicionales y modernos de la regulación estadal y del aseguramiento de la legitimación, sin un planteamiento uniforme de objetivos. Sin embargo, ofrece indudables perspectivas para consolidar y enriquecer una nueva calidad de gobernabilidad, ya que permite, como se ha señalado y argumenta Alburquerque (2001), otorgar competencias, recursos y responsabilidades a las diferentes instancias territoriales, además de la movilización de los actores sociales implicados en los procesos, que todo ello está referido a la teorización sobre este estilo de desarrollo, a lo deseable.
En consecuencia, a pesar de los pesares, no debe olvidarse que para el buen éxito y desenvolvimiento de estos procesos locales, la descentralización de servicios y responsabilidades gubernamentales hacia los niveles regionales y locales, acompañada de una asignación adecuada de fondos, es una meta central fundamental de los procesos requeridos para las reformas del Estado. Al mismo tiempo y tomando en cuenta la naturaleza endeble del proceso de democratización de los países latinoamericanos, esta puede abrir la caja de Pandora y crear espacios de maniobra y acceso a recursos para las elites y grupos de intereses tradicionales (Vellinga, 1998).
En este sentido se presenta la opinión de Gómez (2002) quien aduce que este proceso se traduce en una forma de transferencia y redistribución de poder político y económico mundial asociado al reordenamiento del sistema económico mundial y a la inserción de las economías regionales a este sistema, mediante la adopción de esquemas de economías de mercado neoliberal. En otro sentido, sigue planteando el autor, la descentralización también ha sido entendida como una vía para el avance de la democratización de estos poderes, ya que permite la realización de cambios institucionales y la participación de la sociedad civil en la esfera pública.
Sin lugar a dudas, la descentralización constituye una de las ideas-fuerza que ha acompañado los intentos de modernización y reforma del Estado en América Latina en las últimas décadas.
En este mismo orden de ideas, debe señalarse que un elemento fundamental de estos procesos e inherente a la descentralización, que no puede olvidarse, es la participación, ya que es el instrumento que canaliza la demanda social, es el complemento de los mecanismos de representación y de apertura de espacios para que los ciudadanos intervengan directamente en la toma de decisiones, es una forma de acción individual o colectiva que implica esfuerzo racional e intencional de un individuo o un grupo, en busca de logros específicos a través de una conducta cooperativa (Velásquez, 2001).
Para Kliskberg (2002), la participación se ha convertido en el centro del escenario del desarrollo, el autor refrenda esta aseveración señalando, que la participación de la comunidad cambio radicalmente los logros de las metas de los proyectos, dando resultados concretos y superiores a los esquemas tradicionales. La comunidad puede ahora desarrollar el sentimiento de propiedad de los proyectos a través de su participación, ello movilizará sus energías y esfuerzos para que los proyectos avancen y se fortalezca la posibilidad de sostenibilidad.
Finalmente, podría señalarse que la participación se ha convertido en un imperativo, una condición de supervivencia, en un instrumento que le abre la dignidad y las posibilidades al desarrollo, o simplemente como lo reseña Iglesias (2002, citado por Kliskberg la participación implica devolver a la población un derecho que le pertenece.
Además de estos elementos pueden sumarse los presentados por Edil (2001) que en cierta medida coliden con lo expuesto.
Tomando en consideración lo expuesto podría señalarse que el desarrollo de los países si se acoge a esta alternativa, tendría rasgos diferentes a la visión meramente económica, entre los que destacarían: - Valoración de las sociedades, así como los esfuerzos intentados por suscitar en los dominios económicos, sociales y culturales. - Autonomía de las decisiones y la investigación de los modelos endógenos propios a cada contexto histórico, cultural y ecológico. - Satisfacción de las necesidades humanas. – Importancia de la participación en la redistribución de los beneficios del desarrollo.
Y marcaría una transición entre las tradicionales estrategias y las que pautan el desarrollo equitativo y prudentemente ecológico, reconciliando a la humanidad con la naturaleza a fin de responder a las cuestiones claves que conciernen a la condición humana. Vista así, esta forma de planificación del desarrollo puede definirse como progente, proempleo y Pronaturaleza, dando alta prioridad a la reducción de la pobreza, al incremento del empleo productivo, a la integración social y a la regeneración ambiental, y por ende, a la reforma del Estado.

Los presupuestos participativos en América Latina: de la legitimación social a la legalización institucional

Jaime Vásconez / Miguel Angel Bossano
Centro Internacional de Gestión Urbana, CIGU

A finales de la década de los años ochenta, algunos municipios de ciudades de Brasil iniciaron procesos de carácter experimental para que la ciudadanía pudiese participar de manera directa en la toma de decisiones sobre el destino de una parte de los recursos disponibles en sus presupuestos institucionales.
Tales procesos –entre los cuales se distinguió desde el inicio el de la ciudad de Porto Alegre, tanto por la jerarquía de esa ciudad como por la radicalidad de su experienciano fueron fruto de la casualidad, sino oportunas y bien pensadas iniciativas encaminadas a fortalecer el renacimiento de la democracia brasileña, luego de los duros años de dictadura militar que sufriera ese país sudamericano.
En poco tiempo, esas iniciativas precursoras se replicaron en otras ciudades del Brasil y paulatinamente también han sido imitadas por municipios de otros países de América Latina. Al inicio del presente siglo, ya algunas ciudades europeas habían emprendido procesos similares en sus propias localidades. En un estudio efectuado en el año 2004 y actualizado en el 2005, un reconocido especialista internacional en el tema, Yves Cabannes,2 analiza doce procesos de presupuesto participativo desarrollados en ciudades del Brasil; a los que suma otros doce de ciudades de Argentina, Uruguay, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, México y El Salvador, siendo significativo que también se incluyeran otros seis procesos en funcionamiento en ciudades de España, Portugal, Francia, Italia y Alemania.
Ese tipo de decisiones no es tampoco simple coincidencia. Entre otros muchos aportes, es generalizada la percepción de que el presupuesto participativo es un mecanismo útil para afianzar los lazos sociales y para mejorar la gobernabilidad local, por la vía de fortalecer y vigorizar la democracia; que es un procedimiento idóneo para enfrentar la pobreza y la inequidad social y que, por otra parte, contribuye notablemente a transparentar la gestión y promover la rendición de cuentas sobre el manejo de los recursos públicos y es, por tanto, un mecanismo para mejorar el funcionamiento del sector público, aparte de que resulta ser un buen antídoto contra la corrupción.
Se reconoce que una de las virtudes del presupuesto participativo es su flexibilidad y capacidad de adaptación a las realidades de muy diversos contextos: Se practica por igual en pequeñas localidades rurales o en grandes conglomerados urbanos; en las viejas, ricas y consolidadas ciudades europeas o en los recientes, precarios y extremadamente pobres asentamientos humanos del mundo en desarrollo. En realidad, ello se puede atribuir en gran medida al hecho de que no se trata de una teoría acabada, ni de una doctrina sometida a normas inexorables, sino más bien de un conjunto de procesos de carácter experimental, sujetos a unas pocas reglas de juego comunes, que por cierto los actores sociales involucrados están en capacidad de modificar periódicamente, a partir de las lecciones que genera y acumula la experiencia práctica. Un factor que explica esa virtud, al menos en muchos países de América Latina, es que en esa región la autonomía de los municipios fue tempranamente reconocida, desde el propio período colonial y se ha consolidado firmemente en la estructura institucional de la región. En efecto, es común a los gobiernos locales de los países latinoamericanos su capacidad de legislar, mediante reglamentos y ordenanzas locales, el funcionamiento de la gestión de sus jurisdicciones, aunque usualmente también deban someterse a los procedimientos y mecanismos de seguimiento y control que ejercitan las instancias superiores de gobierno. Según Cabannes (op.cit. 2005) el funcionamiento de los presupuestos participativos en las ciudades de Brasil se encuentra usualmente fundamentado en un simple reglamento, que expide y que periódicamente modifica el propio municipio, sin que aparentemente se requiera contar con adicionales soportes de carácter legal o normativo.
Algo diferente ocurre, según lo señala Cabannes, en las ciudades hispanoamericanas que han adoptado el presupuesto participativo. En ellas, parece ser inevitable la expedición de una ordenanza - acompañada del reglamento operativo para su aplicación- que debe ser discutida y aprobada por el cuerpo legislativo municipal para que tenga vigencia y validez legal dentro del territorio municipal. Ese requisito es, por lo visto, indispensable no solo para normar el funcionamiento del proceso de presupuesto participativo, como en el Brasil, sino también para conferirle validez legal.
Adicionalmente, ello también tiene el propósito de dar sustentabilidad futura al proceso, puesto que una ordenanza tiene fuerza de ley en el contexto local y solo puede ser derogada por una decisión del propio Cuerpo Legislativo Municipal. De ese modo, se procura evitar que un cambio de orientación política del ejecutivo municipal de pie atrás en el ejercicio del presupuesto participativo, como ya ha ocurrido en algunas ciudades brasileñas que incluyen, entre otras, a la de Sao Paulo.
Bien es verdad que la posibilidad de derogar una ordenanza de presupuesto participativo, como cualquier otra, es también posible y puede ser adoptada, pero presumiblemente el que ello no haya ocurrido hasta ahora -salvo en casos excepcionales- es resultado de lo costoso que puede ser en términos políticos, adoptar una resolución para abolir ese espacio de participación ciudadana. Posiblemente por ello, con mucha mayor frecuencia se adoptan estrategias que lo que en la práctica hacen es restringir y reducir la significación, la magnitud o el carácter del presupuesto participativo, pero sin suprimirlo por completo.
No se tiene registro alguno, al menos hasta el presente, de que una intervención de una instancia superior de gobierno o de un organismo regulador o de control de jerarquía nacional, hayan objetado el ejercicio del presupuesto participativo por infringir normas legales superiores. Por el contrario, son varios los casos en los que la participación ciudadana esta explícitamente reconocida al más alto nivel, tal como ocurre en varias de las Constituciones de los países de América Latina incluyendo, por ejemplo, el Ecuador, país en el cual la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone expresamente que ninguna función del Estado, ni otras autoridades ajenas a los municipios, podrá derogar, reformar o suspender la ejecución de las ordenanzas, reglamentos, resoluciones o acuerdos de las autoridades municipales, corroborando de ese modo el grado de autonomía jurídica que poseen los gobiernos locales.
En ese sentido, se diferencia claramente el caso del Perú. Durante el período de gobierno del presidente Fujimori, este país adoptó una política profundamente centralista que, con el pretexto de eliminar la oposición política, en la práctica liquidó la autonomía municipal, reduciendo a un mínimo las competencias -y los recursos municipales.
Como reacción, cuando ese período gubernamental terminó, en el año 2003 el Congreso de la República discutió y aprobó una Ley Nacional que determina que todos los gobiernos provinciales, distritales y municipales del país deben, de modo obligatorio, efectuar procesos participativos para la aprobación de sus presupuestos institucionales.
En la práctica, esa decisión ha generado varios problemas, pero al menos por ahora sigue siendo aplicada. La experiencia acumulada en varios municipios precursores del presupuesto participativo en el Perú (Villa el Salvador, Ilo, entre otros); el entusiasta apoyo de numerosos organismos no gubernamentales; la conformación de redes asociativas para impulsar el proceso, las cuales en la actualidad se encuentran agrupadas en la denominada “Red-Perú” y una notable producción de textos conceptuales, metodológicos, materiales de diseminación y capacitación, han permitido que ese país lidere, en términos cuantitativos, el ejercicio de los presupuestos participativos, con más de mil quinientos procesos en funcionamiento.
Es posible que este caso excepcional pueda replicarse en el futuro en otros países.
En efecto, muchas de las experiencias que en la actualidad se hallan en funcionamiento tanto en América Latina como en otras Regiones, han sido iniciadas, por vía experimental, en ámbitos restringidos, con recursos limitados, involucrando solo una parte de las competencias municipales, a solo algunas de sus unidades operacionales y únicamente a determinados actores urbanos. Posteriormente, extraídas y procesadas las lecciones de esos iniciales ensayos, los procesos han podido cambiar de escala, de modo paulatino y sucesivo a lo largo de varios años, hasta abarcar todo el territorio municipal, involucrar a toda la población, incidir en la totalidad -o al menos en una parte sustantiva- de los recursos presupuestarios disponibles y considerar todas las competencias y responsabilidades institucionales.
Existen suficientes evidencias que demuestran que, en muchas experiencias, el mismo tipo de lógica de crecimiento progresivo ha sido aplicado desde la perspectiva institucional, administrativa, operacional y también jurídico-legal.
En cuanto al marco jurídico – legal, en América Latina parece que ha llegado a adquirir preponderancia una corriente de la práctica del Derecho que considera que ideas como las que se examinan en el presente texto, es decir la participación ciudadana, el presupuesto participativo, la rendición de cuentas sobre el manejo de los recursos públicos, etc. deben ser en primera instancia experimentadas en la práctica para que puedan convertirse luego en un pensamiento concreto y ejecutable, que defina un norte o una línea de orientación a seguirse. Para que ese pensamiento sea construido de modo consistente y coherente, esa corriente recomienda articular en su formulación tanto a quienes han estudiado desde el punto de vista teórico la temática a ser intervenida, como también a quienes han tenido oportunidad de desarrollarla en la práctica. Un pensamiento constituido de ese modo, incorporando el rigor académico y la riqueza de la experiencia, no solo se beneficia del amplio repertorio de los específicos enfoques de múltiples disciplinas, sino que hace suya toda la creatividad y capacidad de innovación que nacen de la práctica.
Establecida de ese modo inclusivo la dirección del pensamiento, puede transformarse en primera instancia en una política local y paulatinamente llegar a convertirse en una política de Estado. El disponer de una herramienta innovadora de gestión pública como el presupuesto participativo, por ejemplo, puede ser asumido como un aporte sustantivo al ejercicio de su mandato por las autoridades y los legisladores locales cuando son suficientemente perceptivos y poseen la voluntad política necesaria para adecuar la estructura de la entidad a su cargo, involucrar en su ejercicio a todas las instancias del aparato institucional y promover su desarrollo en el seno mismo de la colectividad, a fin de asegurar la aplicación de esa política.
Políticas de esa naturaleza, desarrolladas de manera clara, definida, bien sustentada y estructurada, mediante un pensamiento innovador, inclusivo e integral, que se han nutrido de las lecciones de la experimentación, a su vez dan origen a normas legales consistentes, ejecutables y pertinentes, que forman parte del proceso de cambio y de innovación de la cultura y lo promueven, en vez de oponerse al mismo. Mientras más inclusivo sea el proceso de formulación del marco legal, más cercano estará de ser exitoso y apropiado para satisfacer las expectativas y demandas de la población.
En definitiva, lo que ello plantea es que toda norma legal debe nacer al final de un proceso inclusivo, de experimentación práctica y de construcción de pensamiento teórico y que debe incorporarse a la cultura social, a la cual contribuye a reforzar. Tal orientación es tanto más necesaria cuando se trata, como en este caso, de una cultura que propicia la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre la administración de los recursos públicos. Desde esa perspectiva, la norma legal debe convertirse en el factor detonante de los cambios culturales, políticos e institucionales que precisa el conjunto de la sociedad para su desarrollo y, por otra parte, también se constituye en su más sólido sustento y garantía de permanencia, puesto que aporta lo que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho, la seguridad jurídica.
Por ahora, en la mayoría de los países de América Latina la participación ciudadana en general esta planteada en un conjunto de normas dispersas, algunas de las cuales se hallan explícitamente consagradas en las propias Constituciones Políticas de cada país, pero sin que se lleguen a plantear de modo sistemático y específico, salvo en casos excepcionales como el ya mencionado de la Ley de los Presupuestos Participativos de la República del Perú.
En efecto, en muchas de las Constituciones vigentes en América Latina se establecen los derechos políticos de los ciudadanos, entre los que se mencionan el derecho a elegir y ser elegidos; a presentar proyectos de ley a las instancias legislativas nacionales; a ser consultados; a fiscalizar actos de los órganos de poder político; a revocar el mandato que se confiere a los dignatarios de elección popular, etc. Tales preceptos constituyen el soporte constitucional que sustenta los mecanismos de participación ciudadana desde la perspectiva legal.
Asimismo, si bien las normas constitucionales de los países de la Región han consagrado el ejercicio de la democracia como el derecho de las y los ciudadanos a elegir o postularse a ser elegidos a diversas dignidades - en varios casos condicionando esa posibilidad a la necesidad de estar afiliado o al menos contar con el patrocinio de un partido político reconocido- hasta hace relativamente poco tiempo tampoco clarificaban o aludían a otras formas alternativas de ejercicio de la participación ciudadana, aparte de la que implica la elección popular de dignatarios.
En cuanto a los gobiernos locales o seccionales, es también reciente que en sus legislaciones en América Latina incorporen normas expresas para establecer formas de control social y de rendición de cuentas de esas entidades y sus autoridades.
Inclusive en casos en los que no existen expresas disposiciones legales para el establecimiento de sistemas de rendición de cuentas, existen municipios que han expedido ordenanzas que contienen mecanismos interesantes para cumplir con tales principios, a pesar de que, dentro de la lógica jurídica convencional, para la expedición de ordenanzas locales, que son instrumentos jurídicos de jerarquía reglamentaria, es necesaria la existencia previa de una Ley de carácter general, en la cual se sustenten las disposiciones locales.
Es evidente que aquellos municipios que han desarrollado procesos de participación que involucran a la ciudadanía en la toma de decisiones sobre el empleo de los recursos públicos, son los que han llegado a una mayor profundización en la búsqueda de mecanismos idóneos para la rendición de cuentas. Pero los demás, que siguen siendo la mayoría, simplemente se acogen al hecho de que al no existir norma legal expresa, no pueden expedir ordenanzas que posibiliten la aplicación de un proceso de rendición de cuentas.
Convenios internacionales, como la Convención Interamericana contra la Corrupción, de la cual son signatarios los países de la Región, o como la propia Convención de Naciones Unidas, estipulan la obligatoriedad de los Estados suscriptores a crear, mantener y fortalecer mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
Esto es lo que se ha denominado como la contraloría social, es decir, la incorporación de la sociedad civil – en el sentido opuesto a la sociedad política – a tareas de supervisión y fiscalización de la gestión pública. En el estudio “Obligaciones derivadas de la Ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción: Análisis para su aplicación por los Estado - Partes” se manifiesta que para incorporar de manera efectiva a la ciudadanía en la lucha contra la corrupción se requiere, entre otros, de mecanismos tales como:
- Reconocimiento y adecuada regulación del derecho ciudadano de acceder a la información inherente a la gestión estatal.
- Establecimiento de la obligación de rendir cuentas a la ciudadanía impuesta a todo funcionario público, en especial a los de elección popular.
- Derecho y obligación cívica de denunciar actos de corrupción administrativa, por parte de todo ciudadano.
- Institucionalización jurídica de cuerpos intermedios, a través de los cuales se canalice la participación democrática de la ciudadanía en el control de la corrupción administrativa.
- Garantías suficientes a la libertad de los medios de comunicación para informar sobre hechos concernientes a la gestión pública y su control, para hacer viable el ejercicio de la contraloría social.
En ausencia de otras disposiciones legales, los legisladores municipales pueden fundamentarse en ese tipo de consideraciones para expedir normas locales que posibiliten la institucionalización de la participación ciudadana en la gestión local, recuperando y profundizando prácticas que no son ajenas a la propia naturaleza de sus funciones y que les permiten mantener un contacto directo y permanente con la ciudadanía.
En ese sentido, los municipios poseen las condiciones más adecuadas e incorporan usualmente en sus actividades cotidianas, diversos procedimientos para escuchar las demandas de la comunidad, para consultarla y para recoger sus opiniones sobre temas que son de su interés y para incorporar esos puntos de vista en los procesos de planificación y ejecución de políticas, programas, proyectos e iniciativas de gestión del propio Municipio. Pero son aún relativamente pocos los que han establecidos procedimientos para que la participación ciudadana supere el nivel consultivo y se ejercite para la toma de decisiones y el control social sobre el manejo del presupuesto municipal.
Empero, otra condición favorable que poseen los gobiernos locales es la amplitud de su capacidad de experimentación e innovación prácticas, que se derivan de la cambiante y dinámica realidad que generalmente existe en los contextos locales.
Gracias a ello, estas instituciones poseen un grado de flexibilidad mucho más amplio que el que se encuentra en otras esferas del sector público y en consecuencia pueden ensayar nuevos procedimientos, modificar sus propias estructuras y formular cambios en sus marcos legales, en la perspectiva de ensayar y comprobar, en la realidad concreta, formas de ejercicio de la democracia que la profundicen y la radicalicen, legitimando su funcionamiento en el propio contexto social.
En esa perspectiva, más allá de que las normativas nacionales puedan ser dispersas y aún contener diversas deficiencias conceptuales que limitan su aplicación práctica, los gobiernos locales y sus legisladores están mucho mejor posicionados para generar las condiciones y avanzar en el camino de formular marcos jurídicos coherentes y uniformes, desde el punto de vista legal, a procesos tales como los de los presupuestos participativos, merced a los cuales se pueden construir sociedades más democráticas desde el punto de vista político y más equitativas e incluyentes, desde el punto de vista social.