Marco normativo municipal básico

En la actual Carta Magna del país, el tema municipal está considerado dentro de su Capitulo XIV, “De la Descentralización”. Esta denominación ha sido establecida mediante Ley Nº 27680 (publicada el 07.03.02), la misma que han introducido un conjunto de modificaciones al mencionado capítulo.
En el texto de la Constitución, la descentralización es entendida como una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país; además, que el proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Y, se establece la división del territorio de la República en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local.
El artículo 190° de la Constitución señala que las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles. Mediante referéndum pueden integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región; igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional.
Según la norma constitucional-El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia; coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones; promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.
La estructura orgánica básica de esos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. El presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un período de cuatro (4) años, y puede ser reelegido; los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual período. El mandato de dichas autoridades es revocable e irrenunciable, conforme a ley.
La Constitución precisa que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local, y que tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Asimismo, que corresponden al Concejo Municipal las funciones normativas y fiscalizadoras; y a la Alcaldía, las funciones ejecutivas. Además, se establece que las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley.
Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro (4) años. Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable pero irrenunciable.
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, así como la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Y, son competentes para:
1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.
2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley.
5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad.
6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.
7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura local.
8. Desarrollar y regular actividades o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
Se establece que son bienes y rentas de las municipalidades:
1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.
2. Los tributos creados por ley a su favor.
3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por ordenanzas municipales, conforme a ley.
4. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.
5. Los recursos asignados del FONCOMUN, que tiene carácter redistributivo, conforme a ley.
6. Las transferencias específicas que les asigne la ley anual de presupuesto.
7. Los recursos asignados por concepto de canon.
8. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley.
9. Los demás que determine la ley.
De acuerdo con la Constitución la capital de la República no integra ninguna región y tiene régimen especial en las leyes de descentralización y orgánica de municipalidades; asimismo, las municipalidades de frontera tienen régimen especial en la ley orgánica de municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ámbito de la Provincia de Lima.
Se señala expresamente, además, que las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local, asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú. De otro lado, se añade que los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República, la que debe organizar un sistema de control descentralizado y permanente.
Finalmente, la Constitución dispone que los gobiernos regionales y las municipalidades formulan sus presupuestos con la participación de la población, y anualmente rinden cuenta de su ejecución.

LOS CAMINOS DEL DESARROLLO REGIONAL

La concentración política y económica en la capital ha sido la peor herencia recibida del siglo pasado, entramos pues al nuevo siglo sin habernos extirpado ese tumor cancerigeno que es centralismo. La desconfianza frente a las capacidades de autogobierno de las regiones, la paranoia capitalina de la desintegración territorial y la tradición centralista de la capital han consolidado históricamente un modelo de concentración que ha ahogado todo esfuerzo autónomo de las provincias y de las regiones. Sin embargo, corremos el riesgo de quedar absorbidos por un perverso hurgar en el pasado, acaso porque en la inacabable búsqueda de explicación de nuestros atrasos, esperamos hallarnos eximidos de responsabilidad respecto a ellas?

Es hora pues de enfrentar y "tomar el toro por las astas" ello implica primeramente convencernos plenamente de que la descentralización es el camino mas corto para lograr el desarrollo y, aunque se habla de descentralización hace varias décadas, hoy día constituye el unico camino ante la inexistencia de ideas y propuestas alternativas.

Este concepto - descentralización para el desarrollo- ha adquirido una inusitada relevancia con el fenómeno de la globalización. Vemos paises que se desdibujan para reagruparse en estructuras políticas y economicas supranacionales, al mismo tiempo que sus regiones y ciudades se fortalecen para rescatar la identidad y para competir por capitales y tecnología. Todos anhelamos transitar por los caminos del desarrollo, donde la soberanía popular, la igualdad ante la ley y la confianza en el poder de autogobierno de las comunidades locales y regionales, sean principios rectores en nuestros países, anhelo que se hace mas ferviente en las circunstancias tan dramáticas por las que atraviesan las regiones.

En nuestros paises hasta ahora solo se han desarrollado tímidos procesos desconcentradores, pero no una auténtica descentralización que implique darle a las regiones un gobierno autónomo elegido por la misma región, con poder decisional y facultades amplias, con recursos presupuestarios manejados por las mismas regiones, que les permita impulsar el desarrollo regional basadas en sus propios intereses y decisiones. Los recursos provenientes de la tributación, tampoco son equitativamente redistribuidos entre las regiones; las capitales concentran no solo el poder, sino tambien las ganancias. El gobierno central en muchos años no ha mostrado la capacidad de formular politicas coherentes a partir de la descentralización para impulsar el desarrollo regional, ello demuestra que no se puede gerenciar las regiones desde un centenar de comodas oficinas capitalinas. La persistencia de un régimen perversamente centralista alimenta potenciales riesgos -discutibles por cierto- el primero tiene que ver con la estabilidad económica no solo de las regiones sino del país en su conjunto, dice Sergio Boissier "un país y una economía fuerte a largo plazo es un pais de "regiones fuertes". La macrocefália territorial exagerada es imcompatible con una economía que mantenga sus equilibrios macroeconómicos en el tiempo"; otro riesgo hace de las regiones focos potenciales de descontento, Alvin Toffler explica este en su conocido libro La Tercera Ola "Los gobiernos centrales continúan en general imponiendo políticas uniformes destinadas a una sociedad de masas, sobre públicos cada vez mas divergentes y segmentados. Se olvidan o ignoran las necesidades locales e individuales, haciendo que las llamas del resentimiento alcancen la temperatura del rojo blanco. A medida que progresa la desmasificación podremos esperar que las fuerzas separatistas centrífugas se intensifiquen dramáticamente y amenacen la unidad de muchas naciones-estados". Tales expresiones pareciera que se hubieran escrito pensando en la realidad actual de nuestras regiones.

Las estrategias de desarrollo regional del mañana no deben de venir de Lima ni de Santiago, si no deben hacerse en nuestras regiones. Los que vivimos en las regiones ya no debemos tolerar la llegada de expertos instantáneos de la capital, que apenas se bajan del avión, sin conocer nuestra realidad, vienen a ofrecernos sus recetas mágicas para la solución de nuestra problemática regional, ello ofende nuestras capacidades.

Es preciso intervenir, si no lo hacemos corremos el riesgo de convertirnos en cómplices del atraso de nuestras propias regiones. La responsabilidad del cambio nos incumbe a nosotros. Quedan dos caminos: sumarnos a la indolencia de simples espectadores o decir: me juego por mi región aunque perdamos para salvarlas. Debemos empezar por nosotros mismos, aprendiendo a abrir nuestras mentes a lo nuevo, a lo aparentemente radical, empecemos pues a actuar como auténticos descentralistas, demostremos si somos o no somos regionalistas. Formulemos un proyecto politico incitador de voluntades, que muestre un mañana imaginario capaz de disciplinar el hoy y, de orientarlo a la manera que el blanco atrae a la flecha y tiende el arco. Nuestra propuesta es unir esfuerzos en esta lucha sin considerar fronteras, pues el centralismo no es un problema exclusivo de un pais, tambien existe mas alla de la frontera y en una versión mas feróz aún. Parafraseando a Diego Benavente Millan: juntos somos siempre más aunque no estemos cerca.

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¿Cómo se gana el poder? ¿Qué mensaje tengo que transmitir? ¿Dónde están los votantes que necesito? En la política moderna es la estrategia y no la táctica la que responde a estas cuestiones y la que permite ganar elecciones. Los votantes son muy conscientes de que los políticos tienen la habilidad de seducirlos con imágenes y apariencias. Están cada vez más y mejor informados.

a) Estrategia
En política profesional la estrategia es un proceso técnico que sintetiza en atributos de venta y temas, evidencias concretas, experiencias, matemática electoral y conocimientos técnicos del equipo de campaña.

Una buena estrategia nos responde en muy pocas palabras:

1-. Por qué hay que votar por nuestro candidato.

2-. Qué temas hay que comunicar, su secuencia, frecuencia y en qué momento.

3-. Cuándo debemos apostar por una campaña negativa y cuándo no.

4-. Qué efectos debemos generar en los electores con nuestros temas.

5-. Cuándo hay que emocionar y cuándo responder al adversario.

b) Planificación

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2-. Diseñando encuestas para conocer la opinión de los electores:

- Encuestas de base:

a) Perfil de los candidatos (identificación, agrado/desagrado, profundidad de conocimiento, intención de voto, fortaleza de la Intención de voto, cambiaría o no su voto, nunca votaría por tal candidato, segunda opción de los electores).

b) Sentimiento del Electorado (pasado, presente y futuro) sobre la región, el municipio, el barrio, su familia.

c) Desarrollo del mensaje: problemas principales de la región, provincia, distrito, barrio, familia, acuerdo / desacuerdo con declaraciones de los adversarios políticos, capacidad del Gobierno/Oposición de enfrentarse a los problemas principales, comparación de propuestas de candidatos.
d) Identificación de medios de comunicación: influencia, cuáles escucha, en cuáles cree, identificación de electores por medio, afiliación o simpatía política y hábito de votación.

e) Demografías y geografías: sexo, edad, ingresos, educación, profesión, región, municipio, barrio de sus votantes.

- Encuestas de seguimiento: progreso/retroceso respecto al punto de partida, impacto de las acciones de comunicación política, posicionamiento del candidato y del partido, índice de aceptación/rechazo.

- Trackings: medición diaria de variaciones/tendencias sobre temas concretos/simulación de escaños.

- Grupos de enfoque (Focus groups): medición de lenguaje electoral, palabras claves, exploración de nuevos temas, testeo de cuñas y spots para televisión e Internet.

3-. Fijando los públicos prioritarios a partir de las encuestas de opinión.

4-. Definiendo la estrategia, posicionamiento y mensaje adecuado para sus objetivos electorales.

5-. Construyendo un mensaje político sólido, identificando los temas ganadores en su territorio, transformándolos en historias y mejorando su imagen.

6-. Diseñando, planificando y ejecutando su Plan de Campaña.

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8-. Formando específicamente a los portavoces de la campaña y al candidato para debates en televisión y en radio.

9-. Organizando de una manera innovadora los actos clave de la campaña.

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- El cumplimiento de los objetivos determina nuestra eficacia. Estos resultados son medibles y cuantificables.

Descentralización fiscal y discrecionalidad presupuestaria.

El concepto de descentralización fiscal, como parte del cuerpo teórico de la economía pública, busca determinar qué nivel de gobierno debe realizar qué función y cómo estas actividades deben ser financiadas.
Oates (1972) y Musgrave (1991) plantean que las funciones de estabilización y de distribución no son descentralizables, es decir, se asignan al nivel nacional.
Por otro lado, a pesar de que la asignación de bienes y servicios es realizada por el mercado, existen algunos que por sus características de no rivalidad y de no exclusión en el consumo (bienes públicos) solo pueden ser provistos por el gobierno (sector público). No obstante, para una asignación más eficiente es necesaria la participación de otros niveles además del nacional, ya que dichos bienes están en función de las características y de la cobertura de los mismos.
Estas ganancias de eficiencia también están vinculadas al principio de subsidiariedad que dice: “siempre que sea factible, los bienes públicos deberían ser provistos por el nivel de gobierno más bajo posible, la regla; de lo contrario, subsidiariamente, por el nivel inmediatamente superior, la excepción” (Macón 2002).
La teoría también muestra que, en este nivel, los costos para financiar dichos bienes públicos son asimilados con mayor facilidad por los contribuyentes de la jurisdicción que, al verse confrontados con los costos de niveles alternativos de servicios,
demostrarán sus preferencias votando por candidatos políticos rivales o trasladándose a otras circunscripciones subnacionales votando con los pies (Tiebout 1956). En este aspecto, la política pública regional y local puede aproximarse a la eficiencia del mercado en la asignación de los bienes públicos locales (regionales) fijando precios y confiando en el proceso político local (regional) y en la movilidad de los ciudadanos para equilibrar el mercado.
El financiamiento de los bienes públicos regionales incluye tres mecanismos: la asignación de fuentes propias de ingresos, el uso de las transferencias fiscales intergubernamentales y las posibilidades de uso del endeudamiento subnacional (Ebel 2000). En el primer caso, está la descentralización de las fuentes de ingresos tributarios. La teoría identifica como potenciales tributos subnacionales a aquellos donde el Gobierno Subnacional fija la tasa, la base, recauda y se beneficia del mismo.
Se debe tener en cuenta dos principios básicos a la hora de fijar la financiación subnacional: primero, las fuentes de ingresos propios deberían, por lo menos en las jurisdicciones ricas, ser capaces de financiar con su tributación propia a la provisión de bienes públicos que son consumidos por los residentes de la jurisdicción; y, segundo, en la medida de lo posible, los tributos subnacionales debería ser recaudados solo de los residentes de la jurisdicción y preferiblemente vinculados a los bienes públicos que se les provee. A su vez, estos deberían tener en cuenta tres cuestiones importantes: los tributos subnacionales no deberían distorsionar la localización de los recursos, se debe asegurar un esfuerzo fiscal subnacional y no se debe perder de vista la nivelación de aquellas jurisdicciones que no cubren sus necesidades de gasto con su propia recaudación (Bird 2000).
Es conocido que cuando los niveles subnacionales de gobierno tienen mayores fuentes propias de tributación para financiar sus gastos, el gasto del Gobierno Nacional tiende a ser menor y se consigue mayor eficiencia (Bird 2000). Asimismo, una auténtica descentralización fiscal implica que los Gobiernos Subnacionales se financien exclusivamente de sus propios tributos y posean total autonomía en el manejo fiscal que les compete. Por ello, una descentralización de las finanzas públicas, en la medida de lo posible, debe agotar, primero, un financiamiento vía tributación propia, antes de acudir a las transferencias.
Por lo general, el arreglo fiscal de un país descentralizado parte del supuesto de que las jurisdicciones subnacionales deben proporcionar bienes públicos en un nivel promedio, financiándolos y ejerciendo un nivel promedio de recaudación fiscal. No obstante, es común que existan jurisdicciones que no pueden proveer un nivel promedio de dichos bienes públicos, por lo que es necesario reducir estas desigualdades fiscales. Las transferencias fiscales intergubernamentales constituyen la herramienta más común utilizada por el Gobierno Nacional para cerrar estas brechas fiscales entre los ingresos y los gastos subnacionales (Raich 1999).
Otro factor para usar las transferencias es la búsqueda de una eficiencia asignativa, es decir, para corregir externalidades interjurisdiccionales en la asignación de recursos, neutralizando la presencia de spillovers.
No obstante, la excesiva dependencia de las transferencias por parte de los niveles subnacionales de gobierno produce, si estas no se han diseñado adecuadamente, efectos negativos en la conducta fiscal subnacional, lo que desincentiva tanto la correspondencia fiscal como el esfuerzo fiscal regional y/o local. El principio de correspondencia fiscal es un elemento clave para la descentralización de las finanzas públicas porque vincula a los gastos subnacionales con sus fuentes propias de ingresos.
De otro lado, las transferencias afectan el esfuerzo fiscal subnacional, lo que conduce a una situación denominada como tragedia de comunes. En ella, los Gobiernos Subnacionales relajan su recaudación propia, que implica altos costos políticos, y recurren a las transferencias como una fuente de ingresos fáciles. Es decir, no cubren el costo total de sus necesidades de gasto, y tienen que ser financiados con recursos de otros niveles del gobierno y/o con recursos de otras jurisdicciones, a través de transferencias fiscales. En grandes términos, esto afecta al gobierno general, pues la presión tributaria general no cubre los gastos gubernamentales generales.
Entonces, ¿por qué se usan las transferencias como mecanismo de financiamiento subnacional, sin antes agotar las posibilidades de un financiamiento propio? La respuesta puede estar asociada a que las transferencias intergubernamentales en la práctica son usadas simplemente por una razón política: asegurar un control del Gobierno Nacional sobre las actividades de los Gobiernos Subnacionales. Ello, evidentemente, no contribuye a lograr mayores ganancias de eficiencia a través de una descentralización de las finanzas públicas.
Los avances logrados en la descentralización política en el nivel regional necesitan ser compensados con sus equivalentes esquemas fiscales, que permitan no solo avanzar en la descentralización del sector público, sino también, principalmente, contribuir a mejorar la gobernabilidad en las regiones del país vinculando la provisión de bienes públicos con los procesos democráticos en el nivel subnacional.